2020年10月30日，由中國投資協會、中國建設工程造價管理協會主辦，國信招標集團股份有限公司、中國采購與招標網協辦的“2020中國新型基礎設施建設投融資研討會”中央財經大學政信研究院研究員 副院長、政信經濟學專家、政府戰略咨詢顧問、項目全過程融資招商專家陳功應邀參加主講“兩新一重”建設資金從哪里來？
2020年政府工作報告部署今年發展主要目標和下一階段工作時，提出擴大有效投資，并首次提出重點支持既促消費惠民生又調結構增后勁的“兩新一重”建設。“兩新一重”建設，即加強新型基礎設施建設，加強新型城鎮化建設，加強交通、水利等重大工程建設。
“穩投資”是“六穩”中“以穩應變”的重要一招，也是“六保”中保基本民生、保市場主體的成效體現。作為實施擴大內需的重要一翼，擴大有效投資迎來系列重磅舉措，包括資金支持、項目推進、配套舉措等都在持續加碼，“兩新一重”成為扶持重點。
5月28日下午，國務院總理李克強出席記者會并回答中外記者提問時強調，我們投資的重點是“兩新一重”，就是新型基礎設施、新型城鎮化和涉及國計民生的重大項目，而且要用改革的辦法，用這些資金來撬動社會資金的投入。項目要有效益、有回報，要經過科學論證，按規律辦事，不留后遺癥。
無論是培育新動能，創造新供給，還是惠民生、促消費，都需要保持一定的投資規模。目前來看，擴大投資仍然是現階段保持經濟增長活力的主要抓手，要實現穩增長目標，就必須發揮投資的關鍵作用。
政府工作報告指出，今年擬安排地方政府專項債券3.75萬億元，比去年增加1.6萬億元，提高專項債券可用作項目資本金的比例，中央預算內投資安排6000億元。重點支持既促消費惠民生又調結構增后勁的“兩新一重”建設。
在全國兩會首場“部長通道”上，國家發展改革委主任何立峰表示，中國目前還是世界上最大的發展中國家，投資對于促進經濟社會發展至為重要。今年疫情突如其來，給經濟社會各個方面都造成了比較大的沖擊，也暴露出存在的許多短板弱項，需要繼續通過加大投資力度，盡快予以彌補。今年的投資工作，意義非常重大，不同尋常。
何立峰指出，按照政府工作報告，中央預算內投資6000億元，比去年多224億元；地方政府專項債券3.75萬億元，比去年增加1.6萬億元；另外還有抗疫特別國債1萬億元，當中一部分也要通過轉給地方用于相關的補短板強弱項投資。加起來，整個中央層面籌集的資金超過5萬億元，其中新增2萬多億元。最主要的是通過政府作為，帶動和激發社會資本跟進，從而形成市場配置資源起決定性作用和更好發揮政府作用的有機融合。
基礎設施的投資規模大、建設周期長、不可分割、不可貿易，因此其投資主體多是政府部門。如今，多地重大投資項目開復工不斷提速，各地關于擴大有效投資的新政也在密集發布。例如，湖北省政府發布《關于加快推進重大項目建設著力擴大有效投資的若干意見》，為擴大有效投資提供全鏈條服務。此前，上海發布《上海市擴大有效投資穩定經濟發展的若干政策措施》，在擴大有效投資等方面提出20項舉措。
投資一頭連著需求、一頭連著供給。投資的帶動性強、關聯度高，不僅是消費的重要變量，也是供給的重要內容，對于穩定經濟運行和激發內生動力、促進轉型升級都具有重要意義。
項目推進的關鍵
“兩新一重”項目投資規模大，投資周期長，需要打通多種融資渠道，擴大有效投資。
支持“兩新一重”建設，一要科學論證，提高資金投放的精準度；二要健全市場化投融資機制，支持民間資本平等參與其中，確保投資能夠持續發揮效益。
認真審視新基建的投資特點和投資機會，統籌謀劃新基建的實施路徑，做好新基建的頂層設計，還要做好立項和規劃。
即使在盡量降低地方政府直接投資比例的情況下，新基建帶來的對地方財力的壓力也是不容小覷的。城鎮化經過多年的快速發展，大部分地方的財力已被嚴重透支。無論是平臺融資、專項債，還是PPP，花的都是未來的錢，但一個地區未來到底有多少財力，還能騰退出多少資金用于新基建，這個問題一直沒有明確的答案。PPP項目實施過程中，要求對地方財政承受能力進行評估，但這種評估過于狹隘，且流于形式，無法從本質上解決區域發展問題，因此需要針對地方未來可用財力進行綜合評估，降低投資的盲目性。
十四五時期是加快我國經濟高質量發展的關鍵時期，在經濟承壓背景下，“兩新一重”成為穩增長促創新以及實施“雙循環”戰略的重要抓手。在當前地方財政收支平衡壓力增大情況下，“錢從哪里來”是亟需解決的問題。8月份以來，監管部門連續發布REITs、縣城城鎮化專項企業債、信貸支持等多個文件，也旨在解決“兩新一重”項目建設資金問題。
受經濟下行、減稅降費等影響，地方財政收支平衡壓力不斷加大。而“兩新一重”項目投資規模大，投資周期長，如何為“兩新一重”項目提供有效的資金支持和配套融資是關鍵問題。今年以來，系列財政、貨幣及資金支持政策為“兩新一重”項目融資保駕護航。
對于地方政府來說，需要構建政府、企業、社會力量共同合作的多元化投融資體系來支撐“兩新一重”建設項目有效推進。一是財政資金及政府融資資金，積極爭取并統籌利用好地方政府財政資金、直達市縣的新增財政赤字規模和抗疫特別國債等財政資金，同時充分發揮地方政府專項債券的撬動和牽引作用。二是拓展社會資金渠道，構建市場化投融資體制，規范推進PPP模式，積極探索平臺公司多元化、市場化融資模式。
對于地方政府來說，做好“兩新一重”的頂層設計尤為重要，關鍵之一就是要做好投融資規劃，重點解決“投什么項目？誰來投？資金從哪里來？資金如何回收？”等問題。
地方政府需要綜合考慮發展需求、資金保障、財務平衡及收益狀況、實施難度等，本著“缺什么補什么”的原則，精準施策，分階段、有步驟地滾動謀劃“兩新一重”項目，嚴格論證，做到區域內項目之間的匹配協同，避免重復建設、無序建設、過度建設，提高投資精準性和有效性。同時，地方政府應著眼釋放政府投資乘數效應，科學謀劃一批具備一定市場化運作條件的準公益性項目；探索通過盤活存量資產、挖掘土地潛在價值等方式，推動公益性、準公益性與其他有經濟效益的建設內容合理搭配，謀劃一批現金流健康的經營性項目。
地方政府有限財力無法支撐起規模龐大的“兩新一重”項目建設投資，因此，地方政府需要充分調動社會資本的投資積極性和參與度，有效平衡政府與市場的關系，發揮優勢互補效應。對于具有一定收益性項目，通過PPP、平臺公司投資建設等模式來實施。投資邊界的有效劃分，政府和企業才能做到“有所為，有所不為”。同時要加快平臺公司轉型發展，注入優質資產、增強造血功能、提升信用級別及市場化融資能力。
在融資環境結構性寬松的背景下，如何更加有效的提高融資規模、降低融資成本是需要考慮的問題。地方政府應提前做好投融資規劃，通盤考慮投資項目，合理利用各種投融資模式。地方政府專項債、PPP、平臺公司市場化融資各有不同的特點優勢，他們不是非此即彼的關系，是可以相互融合相互補充的。在各自適用領域，可選擇對應的融資模式，而在交叉重疊范圍內，除單獨使用一種融資模式外，還可以考慮綜合運用“專項債平臺市場化融資”、“專項債 PPP”等模式。
資金如何收回是政府、平臺公司、社會資本、債權人等各方都關注的核心問題。建議地方政府加強項目全生命周期的規劃和管理。一是在項目前期要挖掘、規劃、構造項目經營收入，明確未來償債資金來源或收益來源。二是要積極探索“存量帶動增量”的滾動發展模式，比如REITs，保障存量資產有效運營的前提下，回收資金可繼續用于新的基建項目投資，形成良好的投資循環。
作為我們中央財經大學政信研究院，我們一直圍繞橫向為國家部委做好重大課題服務，縱向為地方政府做好“新型基礎設施建設”、“新型城鎮化”、“鄉村振興”、“十四五規劃”等服務，同時長期為地方的重大項目投融資實操落地、新型債務化解等綜合振興金融策劃研究。
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