經濟觀察網 記者 張雅楠 7月28日，住房和城鄉建設部與上海市人民政府簽署共建超大城市精細化建設和治理中國典范合作框架協議。根據協議，雙方將聚焦城市治理體系、住房制度、城市建設體制機制等方面14項具體工作，通過部市合作，推動城市轉型發展、綠色發展和高質量發展，為推動國家治理體系和治理能力現代化貢獻上海智慧、上海樣本，為世界超大城市建設和治理提供中國經驗、中國方案。

就超大城市精細化建設和治理課題展開“部市合作”在此前并不多見，針對部市合作、超大城市、精細化建設和治理三個關鍵詞，經濟觀察網邀請到上海交通大學特聘教授、中國發展研究院的執行院長陸銘進行解讀。

陸銘多年來力倡中國發展大城市的重要性，認為城市的發展趨勢就是中心城市會大型化，在中國至少一線城市和一些準一線城市要跟周邊連線發展成都市圈，而城市應該做的事情是補短板。這其實是超大城市精細化管理的另一種表述。

經濟觀察網：住建部與上海市政府簽署共建超大城市精細化建設和治理中國典范合作框架協議，這種部市之間針對城市建設的合作似乎并不多見，如何理解“部市合作”對推動超大城市精細化建設的作用？

陸銘：部市合作的這種框架性協議，我不覺得有那么特別。從地方政府角度來講，希望國家相關政策制定部門提供更多的政策支持，我覺得住建部未見得能夠給上海市現在的發展直接提供特別重要的政策優惠，相反，大城市里的一些具體實踐，有可能在住建部轉化為政策或可推廣復制的經驗，在全國形成一些新的實踐。

比如在大城市發展過程中，如何建設小區，其實早在幾年前就提出不再新建封閉式小區，而是走向街區制，如何實現這一點？相對比較大的城市可能會走在前面。有些大型的小區要打通內部通道，增加街道活力，住建部也一直在想這個事情。

大城市的人口結構里，高、低收入者同時存在，如何在居住模式上形成所謂的“大混居、小聚居”模式，一些大城市會形成一些經驗。

應該說，從大城市的精細化治理角度講，相關部門遠遠不止住建部，自然資源部、交通部也非常重要，我想，這種部市合作可能僅僅是一個開端。

例如，土地的綜合利用、不同用途土地的靈活轉換、容積率的管制如何適當放松等等，這些是超大城市發展中比較重要的問題，我自己的理解是，國家層面在這些問題上并沒有直接針對地方政府的硬性管制，比如說放松對容積率的管制、商服用地向住宅用地轉換，在政策上是允許的，但是地方政府層面操作起來成本非常高，這些問題可能能夠通過地方的實踐轉化為國家可推廣復制的一些經驗。

地方實踐和相關的中央部委之間接下來可能形成一種新的互動交流、相互借鑒、推動改革的合作模式。

你如果要問我的話，我其實覺得在土地上，自然資源部和上海之間有更加重要的、需要突破的地方。

經濟觀察網：為什么“超大城市治理”在當下成為比較迫切的問題？

陸銘：從全國的角度講，人口向大城市特別是以特大城市和超大城市為中心的都市圈集中將是一個長期的趨勢，超大城市治理能力的提高，可以有效提高資源和人口的綜合承載力，會使得地區和地區之間的人口流動更加順利地實現。

超大城市越是能夠在城市治理上實現優化，提高城市的宜居程度，提高經濟和人口的綜合承載力，對緩解人口流出地大量人口缺乏就業和收入增長空間有限的矛盾就越有利。

從全國人口分布角度來講，當前戶籍制度改革之下，城區人口500萬以下的城市已經放開了戶籍，但是從數據上看，城區人口在500萬以上的大城市、特大城市和超大城市，在全國跨地區轉移的移民中所占的比重大約是一半，接下來政策上一個非常大的方向就是，推進城區人口在500萬以上的城市逐漸進行戶籍制度改革，加快已經是常住人口的進城務工人口轉化為在本地安居樂業的戶籍人口，或者能平等享受公共服務。

現在壓力最大的其實就是個別超大城市，具體來講就是北上廣深，矛盾尤其大的是北上這兩個超大型城市。在這兩個城市，外來非戶籍人口比重達到40%，而且從普查的數據看，在這兩個城市已經居住了5年的外來人口大概在一半，居住10年的大概在1/5，這部分人口接下來如何市民化是當下非常迫切需要解決的問題。

傳統思維會覺得，人口多了會帶來這樣那樣的問題，如果要解決這些問題，根本的思路仍然是從供給側來改善治理，增加城市的宜居度，提高經濟和人口的綜合承載力。

經濟觀察網：住建部部長王蒙徽指出，多年來，上海積極探索實踐，形成了一批全面提升城市建設和治理水平的可復制可推廣經驗，為推動我國城市高質量發展創造了經驗、提供了樣板。從你的研究看，上海市在城市建設治理方面的經驗中，哪些是最值得被復制推廣的？

陸銘：綜合來講，我認為最值得復制的，應該是交通方面。

在交通方面，上海做了幾件事情，一個就是不斷加大對基礎設施的投資和建設，包括高架路、地面道路整治、隧橋建設，在一些比較重要的、車流量比較大的路口建設地下隧道，還有就是地鐵建設，向外延伸的路網建設也非常快。

當然交通方面還包括管理，前幾年上海進行交通大整治，對一些不好的出行習慣進行懲罰、建立制度，我覺得這是非常重要的可復制的經驗，對上海的交通狀況有非常大的改善。

第二，這兩年形成的經驗就是垃圾分類，上海作為一個超大城市，每天產生的垃圾數量非常多，進行垃圾分類以后，生活垃圾的數量的確下降了，也對后期處理產生了積極的效果。

此外，我想說，在人口、住房、公共政策、社會福利、治理模式等等方面，其實不同的城市之間各自有一些最佳實踐，值得相互學習和借鑒。上海也要眼睛向外，向國內外的優秀城市，特別是國際上著名的大都市學習，在人口多樣化、文化多元化的趨勢之下，通過供給側的改革，在基礎設施、公共服務等方面增加總量、改善質量、優化結構并增進包容，來實現創新之城、生態之城和人文之城的建設目標。

經濟觀察網：復制上海的建設管理經驗，難點在哪里？

陸銘：我覺得上海的經驗有一些是可復制可推廣的，但也不絕對，比如我前面講的這兩點，交通綜合整治不分城市大小都可以借鑒，但是軌道交通的建設、高架橋的建設、地下隧道的建設，顯然在中小城市完全沒必要。

垃圾分類這樣的經驗，我覺得是可以逐漸推廣的。

如果要說難點，對城市綜合整治里面出現的一些要改變習慣的做法，上海市民雖然也會有一些抱怨，但總體來講還是比較配合，我想別的城市在復制的時候，可能還是需要加大宣傳，采取巧妙的設計鼓勵居民跟管理者相配合。

經濟觀察網：對上海來說，城市治理需要繼續補足的短板有哪些？部市合作有助于推動這些問題的解決嗎？

陸銘：補短板，我認為最最重要的就是公共服務，上海多年以來積累了40%的非本地戶籍常住人口，從公共服務到購房等很多方面，這部分人口的待遇跟戶籍人口是有差別的，其中矛盾最為激烈的或許就是教育了。

一方面是基礎教育，另一方面是接下來隨著全國要推行12年義務教育，這就意味著有大量的人口需要在上海進行基礎教育還包括高中教育。

現在在教育方面的投入，包括建學校、補充師資，我覺得還遠遠不足，甚至在前幾年還出現了大量民辦小學被關閉的狀態。如果在未來高中要普及的話，高中的壓力會非常大，因為目前外來人口基本上沒法在上海接受高中階段教育（除了高中階段的技能教育）。那么未來高中階段的教育要加大投資，這是非常顯然的。

我覺得部市合作更多是一種指導意義，從政策出臺的角度講，有些情況并不是中央層面沒有政策，而是地方的自主權如何用——政策如何實施貫徹，如何落地。

在上海最成為矛盾焦點的問題，是建設用地指標和建設用地規模，隨著人口增長，對土地的需求越來越多，矛盾怎么解決？即便這樣棘手的問題，在國家政策層面，超大城市的建設用地都可以通過購入欠發達地區的建設用地指標來解決。上海也被國家納入永久基本農田轉為建設用地審批試點，我覺得接下來的問題，其實都是上海本地的政策要做大幅度的調整。

從源頭來講，就是人口是不是要嚴格的控制，還有積分落戶的制度要逐漸的淡化教育水平這樣的落戶條件，相應地增加城市建設用地，建設更多的住宅，其中大量的廉租房、公租房逐漸覆蓋到長期在本地穩定居住的外來人口。

在公共服務上，隨著人口增長，不斷地加強教育、醫療方面的投資，特別是教育，這些方面，都有待于上海本地的城市管理者相應地改變政策，在這個過程中，如果能夠得到相關部委的支持和政策上的配合，我想是更加好。

但總體來講，在人口流入地這樣的一些大城市和特大城市，政策上的瓶頸其實并沒有那么大，相對來講，本地的實踐倒是有一點束縛自己。