【超級平臺】
陳永偉/文
近期，“新基建”一詞在媒體上迅速流行。圍繞著“新基建”，大批學者、專家、業界人士紛紛各抒己見，一時之間形成了很多截然不同，甚至彼此對立的觀點。一些觀點認為，“新基建”是刺激經濟的一種有效手段，可以有效地對沖新冠疫情造成的負面影響，引導中國經濟迅速回歸正軌；另一些觀點則認為，“新基建”的總量并不大，其本身的性質也不適合作為經濟刺激的手段，因而其對經濟拉動的效果十分有限；還有一些觀點則認為，“新基建”是政府力量對于市場秩序的干擾，非但無助于改善經濟狀況，還會增加經濟扭曲、破壞經濟效率。
有意思的是，在人們圍繞“新基建”的后果展開爭議之時，“新基建”這個概念本身其實是十分模糊的。到目前為止，官方并沒有對“新基建”給出一個十分確切的定義，因此關于“新基建”的各種觀點，事實上是建立在對這個概念不同理解的基礎之上的。
要弄清楚“新基建”到底會對我國經濟帶來什么影響、搞明白“新基建”究竟應該怎么建，我們就必須首先對這個概念本身，以及其背后的經濟理論有一番了解。
基建的經濟學理論
要理解“新基建”，我們就不得不先說一說廣義上的“基建”。“基建”者，顧名思義，就是基礎設施建設的簡稱。什么是基礎設施呢？從詞源上看，它最早來自于法語infrastructure，指的是鐵軌下的墊料，也就是我們通常說的路基。大約在上世紀30年代前后，這一術語被引入到了英語，用來形容那些為生產生活提供基礎服務的公共設施。中文詞匯中的“基礎設施”一詞，主要是從英文文獻翻譯而來的。
在討論基礎設施建設問題時，很多人會習慣地聯想到凱恩斯主義經濟理論?；ǖ闹С终邆儠酚谟脛P恩斯的乘數理論來論證其合理性，而基建的反對者們則更樂于抓住凱恩斯的“挖坑”比喻來攻擊其荒謬。然而，只要我們仔細讀一下凱恩斯的《通論》，就會發現將基建和凱恩斯聯系在一起其實并不十分恰當。
凱恩斯的乘數理論和著名的“挖坑”比喻都來自于《通論》的第十章。在這一章中，凱恩斯主要討論的是邊際消費傾向降低所可能造成的總需求下降和經濟停滯。在這章的最后，他用一些篇幅討論了通過經濟政策來應對這種經濟停滯的可能性。在凱恩斯看來，要終結總需求的下降，最簡單的辦法就是創造出一些外生的需求。一旦經濟中有了一個新的需求，它本身就會創造出新的就業，給就業者提供創造出對應的收入，從而又會引致出新的需求……如此周而復始，新增需求的本身就會產生乘數效應，原本停滯的經濟就會被啟動起來，回歸到正軌。
在論述中，他舉了一個挖金礦的例子。他指出，從產生價值創造來看，挖金礦是毫無意義的——挖出更多的黃金只會降低黃金的價值，最終并不會讓總價值上升——但挖掘礦藏這個行動本身卻會帶來就業、引發需求，進而產生以上所述的乘數效應。從這個意義上講，這個本身無意義的行為卻能夠起到重啟經濟的作用。當然，在現實中，金礦是有限的，指望在蕭條時期用金礦來擺脫困境也是不現實的。針對這一問題，凱恩斯建議可以采用一些類似的公共工程來實現類似的效果。在論述這點時，凱恩斯風趣地說，如果財政部可以找人把美元埋到地下，然后再挖出來，就可以達到和挖金礦同樣的效果——這就是那個著名的“挖坑”例子的出處。
需要注意的是，在凱恩斯的論述中，并沒有指出應該用基建來作為經濟刺激的手段。在他的理論中，最為經濟刺激手段的公共工程最重要的特征應該是能夠創造出更多的就業、更多的需求，至于其本身究竟有沒有用、有什么用，其實是不重要的。事實上，在凱恩斯看來，刺激經濟的公共工程通常需要是純粹“浪費性”的，而不是部分“浪費性”的，當然更不可能像是基礎設施那樣有用的。這是為什么呢？凱恩斯本人并沒有給出特別多的討論，只是說相對于部分“浪費性”的工程，純粹“浪費性”的工程會更容易被人接受。
對凱恩斯的這個命題，我曾思考過很久，后來終于想明白了其中的道理。從根本上說，凱恩斯是一個市場經濟的支持者，他當然知道采用公共工程來刺激經濟可能造成的后患。因此，他只是把公共工程當成醫治蕭條的“藥”，而不是將其視為市場經濟的替代。既然是一劑“藥”，那就要在想吃時可以及時吃到，吃后又不會產生依賴。而如果這個“藥”有其他價值，這兩個目的就不能達到：一方面，在討論這項工程的可行性時，人們可能會更多地關注工程本身的價值，而忽略其對經濟的刺激作用，從而可能影響工程的通過；另一方面，當刺激政策已經達到目的，需要退出時，一些利益集團可能會以工程本身仍有價值為名阻礙刺激政策的退出?；谝陨蟽蓚€因素，僅從刺激經濟的角度看，“有用”的工程其實并不如“浪費性”的工程有用，也不如“浪費性”的工程那樣可以收放自如。所謂“無用勝有用”，用來形容這一思路可能是再合適不過了。
通過以上討論，我們知道，從性質上看，基礎設施并不太適合來作為經濟刺激的手段——至少從凱恩斯的原意來看，情況是這樣的。既然如此，那么進行基礎設施投資的理論基礎究竟來自哪兒呢？頗為令人玩味的是，它并非來自于任何一位凱恩斯主義者，而是來自于一位奧地利學派的經濟學家——保羅·羅森斯坦-羅丹（PaulRosenstein-Rodan）。
在學術生涯的早期，羅森斯坦-羅丹的研究主要集中在一些奧派經濟學的經典命題，例如“邊際效用”、“時間價值”等，但讓其聞名于經濟學界的，卻是其在發展經濟學領域作出的貢獻。在1943年出版的著作《東歐和東南歐國家工業化的若干問題》中，他提出了著名的“大推進”理論（TheTheoryoftheBig-Push）。這一理論認為，就像飛機起飛需要獲得一定的初始速度一樣，一國的經濟要實現發展，必須要經歷過一個工業化過程。
在工業化過程中，資本的形成是不可或缺的。羅森斯坦-羅丹將資本分為了兩類，“社會分攤資本”(SocialOver－headCapital)和“私人資本”(PrivateCapital)。其中，“社會分攤資本”大致上就等于我們所說的基礎設施。從功能上看，這兩類資本有很大的差異，私人資本可以獲得直接的收入，而社會分攤資本的作用則主要體現在其外部性上。一般來看，社會分攤資本本身的直接回報未必能抵消其成本，但它卻會對某些產業的經濟回報產生很大的促進作用，因此從整體的經濟回報看，基礎設施將可能產生可觀的正收益?；谝陨显?，羅森斯坦-羅丹認為，在著手特定的產業發展之前，政府應當首先對與這些產業相關的基礎設施進行建設。這樣，在后續的發展中，這些產業就能獲得足夠的經濟回報，其發展速度也就會更快。
“新基建”究竟是什么
通過以上冗長的討論，我們可以明確一個事實：基礎設施本身應該是為了奠定長期發展基礎，為提升特定產業的未來回報而服務的，它本身未必具有經濟刺激手段所需要具有的特征，也未必適合用于作為短期調控政策。
現在，讓我們把關注的焦點重新放回到“新基建”。首先，我們需要明確一個問題，那就是究竟什么才是“新基建”。關于“新基建”的內涵，現在有很多說法，我歸納了一下，這些說法主要有如下幾個來源：
第一個來源是幾次重要的中央會議。例如，2018年12月的中央經濟工作會議就明確提出“要發揮投資關鍵作用，加大制造業技術改造和設備更新，加快5G商用步伐，加強人工智能、工業互聯網、物聯網等新型基礎設施建設”，而在2020年3月4日召開的中共中央政治局常委會議上，則提出了“加快5G網絡、數據中心等新型基礎設施建設進度”的說法。一些學者綜合這些重要會議的說法，認為“新基建”指的應該是5G網絡、數據中心、人工智能、工業互聯網和物聯網這五大領域。不過，在所有的這些會議中，對“新基建”的表述采用的都是列舉的方法，并運用“等”字來表示了省略。這意味著，認為“新基建”就是以上五個領域，很可能讓這個定義顯得過于狹小了。
第二個來源是央媒的報道。例如，在很多文章和報道中，都采用了央視的說法，將“新基建”分為5G基建、特高壓、城際高速鐵路和城際軌道交通、新能源汽車充電樁、大數據中心、人工智能和工業互聯網這七大領域。不過，央視的這一報道是在一年之前提出的，在后續的報道中也未見重復采用，因此其在準確性和時效性上仍然可能存在著問題。
第三個來源是一些企業和研究機構的提法。例如，在廣發證券的一份研究報告中，曾把“新基建”劃分為十七個領域，而在近期舉行的2020支付寶合作伙伴大會上，螞蟻金服CEO胡曉明更是把改版后的支付寶也列入了“新基建”的范疇。
那么，以上這些關于“新基建”的定義，究竟哪一個更為合理呢？在我看來，與其比較這些定義出處的權威性，倒不如回到概念的本身進行思考。顯然，所謂“新基建”，應該是與“舊基建”相對的概念。如前所述，根據羅森斯坦-羅丹等人的定義，基礎設施是為實現特定的經濟發展目標、幫助特定產業的發展的投入的，因此區別“新”、“舊”基建的一個關鍵指標，就應該是它們服務的經濟目標的不同。那么，相比于過去，我國經濟發展的目標發生了什么樣的改變呢？最重要的一點，就是從追求高增長轉向了對高質量發展的追求。因此，所有可以服務于實現高質量發展這個目標的基礎設施都應該可以被納入到“新基建”的范疇。根據這一標準，中央會議和央媒提出的那些領域當然可以被算作“新基建”，但與此同時，像支付寶，或者其他軟性的數字基礎設施，也可以被歸入到“新基建”這個大概念下面。
在明確了這一點后，我們就需要回應一個問題，那就是：“新基建”究竟能否作為對沖“疫情”，進行經濟刺激的一個有效手段。在我個人看來，答案是否定的。
在前面的討論中，我們曾說到，作為一項短期的刺激政策，其關鍵要看它能不能創造出足夠的就業、足夠的需求。但從“新基建”的特征來看，恐怕很難實現這一點。
首先，從總體量上看，“新基建”的規模并不算大。有研究表明，如果將“新基建”定義為央視所指的七個領域，那么其年內可以達到的投資總量大約在1.1萬億左右，這個體量很難達到有效對沖疫情影響的效果。當然，正如我們說的，“新基建”實際所指的范圍可能要比這個寬一些，因此其帶來的投資總量可能也會更大，但總體來講，它依然不足以達到對沖疫情的目的。
其次，從“新基建”的性質看，它們大多是資本和知識密集型的。這意味著，相比于傳統的基建，同樣數量的投資規模所能帶來的新增就業將會更少。因此，如果純粹出于短期刺激的目的，它們的效果其實并不如“鐵公機”等“舊基建”。再次，在“新基建”中，有很多是服務于數字經濟的，而數字經濟的一個重要特點是，其發展在帶來社會福利改善的同時，并不會導致價格的上升和對應GDP的上升。這一特點決定了，想要用“新基建”來刺激經濟，改善GDP，恐怕會是緣木求魚、南轅北轍。
那么，這是否意味著“新基建”不重要呢？當然不是。恰恰相反，正因為“新基建”可以通過相對較小的投資就能有效改善經濟增長的質量、提升社會的福利，所以它理應作為未來經濟發展的一個重點來進行。盡管疫情對經濟帶來了一定的干擾，但是它并沒有改變整個經濟發展的方向，高質量發展依然是我們追求的目標。只要這一點不變，為未來的高質量增長奠定基礎的重要性就要遠遠勝過短期的刺激。事實上，我們之所以要經濟增長，要GDP，其根本的目標還是為了能夠促進就業、改善人們的生活質量。而在這次疫情當中，我們已經看到，數字經濟等新的經濟形態其實已經可以非常有效地達到這一目標。既然如此，我們為什么還要苦苦追尋GDP這個中間目標呢？相比之下，繞開GDP，直接對從經濟增長的質量入手，或許是更為可取的。
“新基建”應該怎么建
下面的一個問題是，“新基建”究竟應該怎么建。
中國是一個基建大國。改革開放以來，我國曾在基建領域投入過巨大的人力、物力，所取得的成果也是有目共睹的。不過，也必須看到，在過去的基建過程中，也存在著很多的問題。
第一，在基建過程中，不少人會特別看重由此產生的短期經濟績效，卻忽視了基建本應發揮的長期效應。
第二，基建的高投入，讓經濟運行的風險大規模提升。為了對基建的龐大支出進行融資，無論是政府還是企業，都需要大幅提升自己的負債率。由于《預算法》等法律的限制，我國的地方政府并不能隨意舉債，只能通過建立地方政府融資平臺來向各大商業銀行或政策性銀行借債。不過，隨著中央政府全面收緊面向地方政府的銀行貸款，這一渠道又被堵死，地方政府只能去尋找其他融資工具。而這些融資工具中的很大一部分，都具有影子銀行的性質。目前，過高的杠桿率和龐大的影子銀行已經成為了威脅中國經濟的兩大隱患，而它們的產生都或多或少和基礎設施建設存在著關系。
第三，大規?；ǖ倪M行，引發了嚴重的“國退民進”。在歷次大規?；ㄟ^程中，國有企業都是建設的主力軍。它們不僅可以獲得更便宜的貸款、更多的補貼，還能獲得回報更高的項目。這種政策的傾斜，讓國有企業的相對競爭優勢大幅增加，而民營企業的發展則受到了相應的抑制。
除此之外，以往的大規?；ㄟ€造成了產能過剩、房價飆升等后遺癥。正是由于這個原因，很多人才會談基建而色變。針對以上問題，我們必須十分重視“新基建”的實施方法，從而有效提升“新基建”的質量，避免“舊基建”過程中出現的各種負面影響。具體來說，如下幾點應該是值得重視的：
第一，應當避免將短期的刺激效果作為選擇“新基建”項目的指標?，F在的很多討論中，都把“新基建”神化為可以兼顧短期與長期、需求與供給的靈丹妙藥。在我看來，這種論述是危險的。如前所述，短期的、需求側的刺激工具和長期的、供給側的賦能工具在性質上有很大的差別，而“新基建”本身的特質決定了它難以承擔起短期刺激工具的角色。在這種情況下，如果要繼續將短期刺激后果作為選擇和評價相關項目的指標，就可能產生嚴重誤導，最后挑出的項目反而可能會是既無助于短期，也無助于長期的“四不像”。相比之下，采用更為長期的、社會性的指標來作為“新基建”項目的選擇依據，或許能幫我們找到更為重要、更為值得大力投資的項目。
這里尤其需要指出的是，那些能夠在長期促進整個經濟中所有部門生產率的“通用目的技術”（GeneralPur－poseTechnologies），以及對一些重點行業發展必不可少的“關鍵技術”（Criti－calTechnologies）應該要受到特別的重視。從短期的拉動GDP、創造就業看，這些技術的作用很小，但從長遠來看，它們卻會是整個國家競爭力的關鍵，因此必須予以重點的扶持和發展。
第二，在“新基建”的推進過程中，應當兼顧自上而下的供給推動和自下而上的需求拉動。在發展經濟學中，關于基礎設施的建設一直存在著兩條思路：一條是羅森斯坦-羅丹主張的基礎設施先行，在基礎設施發展后，再帶動相關產業；另一條則是赫希曼主張的，先放開相關產業，讓它們發展了，對基礎設施的需求大了，自然就會反過來要求基礎設施的建設。在過去的實踐當中，我國基本采用了羅森斯坦-羅丹的思路，通過提供超前的基礎設施，來為經濟發展掃平道路。這種做法當然有其優勢，但它必須在事先墊付巨額的資金，從而產生高債務等問題。而反觀赫希曼的思路，卻能讓基礎設施很好地適應現實發展，讓它對經濟發展起到立竿見影的后果。由于有相關產業的需求作為支持，融資也相對容易，政府的財政壓力也會相對較小。針對這一點，在“新基建”的建設過程中，政府不妨兼顧兩種思路，既要對一些事關長期發展的關鍵技術領域進行預先的投資，同時也要重視傾聽產業界的聲音，提供它們所亟需的一些基礎設施。舉例來說，在這次疫情過程中，市場上對于服務業數字化支持平臺的需求就很大，如果可以有針對性地提供好相關的基礎設施，那么其收益將是十分可觀的。
第三，在“新基建”的過程中，可以考慮給民營資本以更大的發揮空間。如前所述，在歷次大規?；ㄟ^程中，國企都是主力軍。近年來，雖然很多的基建項目也開始通過PPP等方式向民營資本開放，但由于種種原因，民營資本受到的制約依然非常大。事實上，相比于政府和國企，民營資本有著更強的市場嗅覺，也能夠創造出更多的商業模式來支持自己的商業目的。舉例來說，云計算技術是一項重要的基礎設施，按照通常的理解，它應該是由政府來完成的。但在現實中，我國的云計算發展幾乎都是由民營資本推動的，它們不僅革新了技術，還為其創造出了龐大的市場。考慮到這點，我們不妨放低對一些基建項目的準入門檻，讓民營資本進來，成為這些基建項目的主力軍。而政府只需要做好宏觀的把控，制定好相關標準就可以了。
