文章｜《中國金融》2020年第12期

自2020年初新冠肺炎疫情暴發以來，我國和全球經濟社會都遭受了嚴重沖擊。在當前嚴峻的宏觀經濟形勢下，深刻領會決策層反復強調的“我國經濟長期向好趨勢不變”的判斷以及“六穩”方針，具有重要的現實意義。關于“長期向好趨勢不變”的合理依據，源于我國國民經濟還有相當可觀的發展韌性、騰挪余地和增長的空間，而最關鍵的問題在于如何用好這種“成長性潛力空間”；而有關穩就業、穩金融、穩外貿、穩外資、穩投資、穩預期的“六穩”，則延續了自2010年以來引領新常態的“穩字當頭、穩中求進”指導方針。作為國家治理基礎和重要支柱，財政政策在挖掘經濟成長潛力和實現“六穩”過程中具有不可替代的功能作用，特別是在與穩金融和穩投資結合方面，可以打出一套有力的“組合拳”。

財政政策與穩金融

2018年下半年和2019年第一季度，我國財政支出增速遠高于財政收入，客觀上反映了財政政策的擴張特征。與此同時，我國M1同比增長率在2018年下半年持續下降后，2019年第一季度出現明顯反彈，M2增速也小幅上升，說明在積極財政政策的帶動下，個人持有的現金和企業活期存款數量上升，融資環境有所改善，交易需求擴張。進入2020年，貨幣供應量增速一度同比下滑，但隨著新冠肺炎疫情沖擊后政府的進一步減稅降負和市場融資環境的改善，預計M1、M2會出現回升。

作為國家的宏觀政策，財政政策必須與貨幣金融政策密切配合協調才能充分發揮作用。在穩金融方面，財政政策的基本方針是支持推進深化金融供給側結構性改革，助力貨幣銀行體系打好防范化解重大金融風險攻堅戰，在配套改革中穩步推進金融業高質量發展。同時，應當積極發揮財政獨特的結構性調節作用，呼應和助力各項金融政策措施的細化落實。此次疫情給中小微企業帶來的沖擊尤為嚴重，財政政策需要重點引導各類金融機構和各級融資平臺，創新融資方式，進一步拓寬中小微企業和個體工商戶等市場主體的融資渠道，降低融資成本，促使它們盡快渡過難關。據統計，目前我國有關管理部門注冊在案的企業法人有1億元以上，其中9000多萬元的市場主體都是小微企業，它們的抗風險能力相對較弱，在疫情沖擊下急需政府提供普惠性質的扶持政策。此次疫情暴發后，中央層面安排的優惠貸款開始是對重點企業進行救急，其后則是讓這些優惠貸款在財政貼息的情況下惠及更廣大的中小微企業。這種優惠貸款的典型特征是以財政貼息為手段來實施的財政與貨幣政策配合的調節，在貨幣政策通過調節總量增加流動性的同時，財政政策通過貼息方式體現穩金融中的結構優化。由于各地情況不一，企業千差萬別，如何按照貼息貸款的政策設計意圖，盡可能合理地在各地方政府轄區內確定支持對象和支持力度，減少扭曲，防范道德風險和政策尋租，也將成為地方財政部門面臨的一項挑戰。為此，財政部門需要與金融管理部門和銀行機構密切協調配合，堅持規范流程，防范不正之風，有效化解中小微企業融資難、融資貴困難，為實體經濟注入動力。

在股市、債市等直接金融領域，財政政策應當以公平稅負、擴大開放、降低準入、防范和化解風險等為基本要領，促使直接融資市場機制得到培育與健康成長，合理提高直接融資占全部融資的比重。

財政政策與穩投資

自2018年7月中央經濟工作會議提出“六穩”以后，積極財政政策逐漸發力，財政支出增速高于財政收入，帶動固定資產投資同比累計增長顯著上升。2019年第一季度固定資產投資同比增長6.3%，其中基礎建設投資和房地產投資是主要拉動力量；但從第二季度開始增速有所回落。2019年1～10月，我國投資增速創下5.2%的近年新低，特別是民營企業的投資積極性顯著降低。

受疫情影響，2020年第一季度我國GDP同比下降6.8%。按月度數據來看，1～2月份的經濟活動多數經濟數據呈顯著下滑趨勢，全國固定資產投資（不含農戶）下降幅度為24.5%，其中鐵路、船舶、航空航天和其他運輸設備制造業固定資產投資跌幅最大。與此同時，數字經濟在疫情沖擊面前表現出較強的生命力，計算機、通信和其他電子設備制造業固定資產投資受到的沖擊最小，同比下降8.3%。隨著3月份經濟回暖，固定資產投資雖出現反彈，整個第一季度的固定資產投資（不含農戶）仍同比下降16.1%。其中，房地產投資同比只下降7.7%，3月份的改善效果最為顯著；但制造業、基礎建設投資表現依然不佳，鐵路、船舶、航空航天和其他運輸設備制造業固定資產投資同比下降31.6%。高端制造業在第一季度表現突出，與電子商務、在線會議、遠程辦公、數字化平臺擴展等相關的數字經濟，在疫情背景下加速融入社會生活的方方面面之中，成為新基建投資的最大受益者，也為今后一個時期財政政策促進擴大內需和深化供給側結構性改革提供了重要的支持方向。

穩投資作為“六穩”之一，對于國民經濟既具短期的正面效應，更有長期的重要意義和全局性的支持作用，但關鍵問題在于投資的結構如何優化、績效和質量如何得到保證與提升。我國經濟成長的潛在巨大空間，客觀上使“有效投融資”的可選事項幾乎在各地俯拾皆是。早在疫情發生之前，國內投資已呈現相對低速；面對突發的疫情沖擊，穩定與擴大投資更是別無選擇。以財政政策支持穩投資，重點在于調整預算支出結構，更有力度地運用地方專項債和特別國債等融資工具。對于特別國債資金，不能只想著去直接拉動消費，而是應當重視其對于建設項目、優質長期的資產形成以及經濟社會可持續發展后勁的貢獻——特別是現在中央強調的新基建，很值得與特別國債資金運用形成對應性。

消費當然也至關重要，但總體來說，消費的可持續要基于經濟實體活力的釋放和居民對未來的樂觀預期，只有這樣才能實實在在地提升全社會的購買力和消費意愿。如是一味只講消費，單純地去刺激消費，短期內也可能見效，但中長期來看其可持續性堪憂。因為消費的資金來源畢竟是老百姓的工作收入，這就需要經濟增長的可持續性來保障。以有效投資來激發經濟活力，增加經濟發展的可持續性，帶動著老百姓收入增加，老百姓預期向好，能夠做到有錢花、敢花錢，整個社會投資與消費就能夠形成良性循環，否則消費便會成為無源之水、無本之木。

地方專項債對應著各個確定的投資項目，所籌資金對應的項目都是公共工程、基礎設施等。但這些建設項目里面并非都是老基建。有些早已規劃的專項債建設項目中，必然要包含新基建的內容。在特別國債籌集資金以后，固然重點要放在新基建，呼應經濟結構優化升級和高質量發展，但在注重新基建的同時，一些與之相關的老基建項目也需要引起重視，做到新老基建統籌考慮。因為新基建往往在物理形態上跟傳統基建相生相伴。比如，決策層一直強調的支持5G建設，其中就涉及數據中心、人工智能開發中心等數字園區建設，可以帶動周邊房地產以及交通水電等傳統基建項目發展。因此，財政資金在支持基礎設施投資時，不能機械地認為“地方專項債只做老基建，特別國債只做新基建”。經濟社會投資發展是一個具有通盤性質的綜合開發事務，開發資金的利用往往也不宜涇渭分明。新基建帶動相關傳統基建項目過程中，有時候形成的可能是拼盤項目、打包項目以及連片綜合開發項目，但只要項目的重點總體而言屬于新基建，那就不應排除資金調劑使用，從而使新老基建相互融合、相得益彰。

財政穩投資的努力，需要緊密結合產業政策、技術經濟政策在實踐中的合理貫徹。產業政策與技術經濟政策是促進結構優化、推進高質量升級版發展的重要手段。關于產業政策的方向、支持重點，容易形成基本共識。比如，在信息革命帶來新經濟的時代，政府必須以產業政策支持數字化信息技術成果的開發與應用；在應對環境污染危害的現實需要面前，政府必須積極鼓勵綠色低碳技術的推廣應用，但問題的關鍵是如何在貫徹產業政策與技術經濟政策中形成好的機制，通過與市場兼容的經濟手段，鼓勵投融資機制創新，最大程度避免政府在產業政策實施中容易出現的扭曲和失誤。

目前，中國財政已進入了“過緊日子”的階段，預算內可用于項目投資的財力與維持“六穩”的客觀需要相比，已經顯得力不從心。在此背景下，需要發揮財政資金和政策性融資機制“四兩撥千斤”的乘數效應，鼓勵政府與社會資本合作的PPP機制創新。2014年后，我國PPP和政府產業引導基金等機制創新固然存在一些問題和爭議，但我們決不能因噎廢食，將其徹底叫停。正確的大思路是，在支持穩投資過程中，以深化改革、創新發展的精神，積極促使PPP、產業引導基金等創新機制規范發展，在法治化、陽光化、規范化的制度與規則建設中，使財政的有限資金，通過“可行性缺口補貼”“母基金引導帶動子基金”等手段，促使全社會固定資產投資在結構優化、績效提高的軌道上穩步推進。■

（責任編輯 張林）

賈 康 介 紹

第十一屆、十二屆全國政協委員、現任全國政協參政議政人才庫特聘專家，華夏新供給經濟學研究院院長，中國財政科學研究院研究員、博導。曾長期擔任財政部財政科學研究所所長。是北京、上海、福建、安徽、甘肅、廣西、西藏等地方政府特聘專家、顧問或咨詢委員，北京大學、中國人民大學、國家行政學院、南開大學、武漢大學、廈門大學等多所高校特聘教授。1988年曾入選亨氏基金項目，到美國匹茲堡大學做訪問學者一年。1995年享受國務院政府特殊津貼。1997年被評為國家百千萬人才工程高層次學術帶頭人。多次受黨和國家領導同志之邀座談經濟工作。擔任2010年1月8日中央政治局第十八次集體學習“財稅體制改革”專題講解人之一。孫冶方經濟學獎、黃達—蒙代爾經濟學獎和中國軟科學大獎獲得者。國家“十一五”、“十二五”、“十三五”規劃專家委員會委員、國家發改委PPP專家庫專家委員會成員。2013年，主編《新供給：經濟學理論的中國創新》，發起成立“華夏新供給經濟學研究院”和“新供給經濟學50人論壇”（任首任院長、首任秘書長，第二屆理事會期間任首席經濟學家），2015年-2016年與蘇京春合著出版《新供給經濟學》、《供給側改革：新供給簡明讀本》以及《中國的坎：如何跨越“中等收入陷阱”（獲評中國圖書評論學會和央視的“2016年度中國好書”）》，2016年出版的《供給側改革十講》被中組部、新聞出版廣電總局和國家圖書館評為全國精品教材。2017年后又撰寫出版《供給側結構性改革理論模型與實踐路徑》、《供給側改革主線上的未來財稅》、《財政學通論》等多部專著。根據《中國社會科學評估》公布的2006～2015年我國哲學科學6268種學術期刊700余萬篇文獻的大統計分析，賈康先生的發文量（398篇），總被引頻次（4231次）和總下載頻次（204115次）均列第一位，綜合指數3429，遙居第一，是經濟學核心作者中的代表性學者。