隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，平臺經(jīng)濟(jì)已成為應(yīng)用最廣、影響最大的新的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，是推動經(jīng)濟(jì)增長的重要新動能。一批快速崛起的互聯(lián)網(wǎng)平臺在大幅提升資源配置效率的同時，也在一些領(lǐng)域因“一家獨大”的市場地位及不當(dāng)?shù)氖袌龈偁幮袨閹砹瞬簧僦卫黼y題。從國際到國內(nèi)，“規(guī)制平臺壟斷”的呼聲日益高漲。對監(jiān)管部門而言，需要在推動數(shù)字經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的同時，確保良性有序的市場競爭，有效保護(hù)消費者權(quán)益,同時鼓勵互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)創(chuàng)新。為此，需深刻認(rèn)識平臺經(jīng)濟(jì)、平臺競爭的基本規(guī)律和互聯(lián)網(wǎng)平臺壟斷現(xiàn)象的實質(zhì)，創(chuàng)新監(jiān)管思路和執(zhí)法方式，切實落實包容審慎的監(jiān)管要求。
(一)
平臺一般是指那些連接兩類或兩類以上用戶(如買方和賣方)，實現(xiàn)商品、服務(wù)和信息交換等的交易場所。經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的“平臺”最早由兩位著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家讓·夏爾·羅歇和讓·梯諾爾給出了一個初步定義：雙邊(或多邊)市場是一個或幾個允許最終用戶交易的平臺。平臺的原型最早可追溯到幾千年前就有的農(nóng)貿(mào)集市，但其內(nèi)涵與外延并不局限于此。平臺的核心經(jīng)濟(jì)原理就是匹配用戶，通過商品、服務(wù)或貨幣交換為所有平臺參與者創(chuàng)造價值。
由于交易成本、時空限制等原因，多數(shù)傳統(tǒng)平臺無論是在經(jīng)濟(jì)規(guī)模上還是社會影響力上都十分有限。但伴隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，特別是大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等新一代數(shù)字技術(shù)的快速擴(kuò)散，平臺在用戶數(shù)量、信息交互速度、匹配范圍及成本效率上實現(xiàn)了質(zhì)的飛躍。一大批新興互聯(lián)網(wǎng)平臺蓬勃發(fā)展，它們的功能已從單純地提供匹配或連接(即去中介化)升級到了對資源的直接調(diào)度和配置，甚至能重構(gòu)價值鏈。
平臺間競爭不僅是爭奪用戶數(shù)量、贏得細(xì)分市場，更多的是爭奪消費者有限的“注意力”和向商戶、開發(fā)者提供足夠的關(guān)注度。與傳統(tǒng)實體平臺相比，數(shù)字化平臺間的競爭更加激烈，更具動態(tài)性、跨界性，競爭格局和決定因素呈現(xiàn)出不少新的變化。因此，平臺壟斷與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)中的市場壟斷、自然壟斷等都有很大差別，壟斷效應(yīng)也不同。
一方面，互聯(lián)網(wǎng)平臺大多是雙邊或多邊平臺，具有連接和匹配供需的市場性質(zhì)。其規(guī)模擴(kuò)大或范圍擴(kuò)展能大幅降低交易成本、改善供需雙方的匹配效率、提高經(jīng)濟(jì)運行質(zhì)量?？陀^地看，平臺競爭的“贏者通吃”現(xiàn)象比較普遍，市場容易呈現(xiàn)高集中度的格局，全球知名的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)大多具有一定的壟斷性地位。
另一方面，互聯(lián)網(wǎng)平臺始終面臨激烈的競爭壓力，其市場優(yōu)勢地位往往是短暫、脆弱的。互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新迭代迅速，優(yōu)勝劣汰高度動態(tài)化，顛覆性創(chuàng)新時有發(fā)生;數(shù)字技術(shù)擴(kuò)散打破了很多傳統(tǒng)市場的進(jìn)入壁壘，使得不同平臺間的跨界競爭也越來越普遍;用戶可以同時在多個平臺上交易，轉(zhuǎn)換成本不高;國內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)平臺還面臨越來越大的國際競爭壓力。經(jīng)驗表明，即便再成功的平臺也難以避免競爭，潛在的競爭壓力甚至是生存威脅始終存在。
可見，互聯(lián)網(wǎng)平臺的壟斷效應(yīng)大多是分工細(xì)化、技術(shù)創(chuàng)新、錯位競爭、消費者選擇的結(jié)果，并不意味著市場失靈，很大程度上還能與市場競爭相互促進(jìn)和轉(zhuǎn)化，有助于資源配置效率特別是動態(tài)效率的提升。
(二)
當(dāng)然，一些互聯(lián)網(wǎng)平臺可能出現(xiàn)的損害競爭及消費者權(quán)益的行為，值得高度關(guān)注。價格欺詐、虛假信息等在傳統(tǒng)領(lǐng)域尚未解決好的問題，在平臺市場上還可能被放大。盡管有些行為并不是必然地?fù)p害市場競爭，但監(jiān)管部門依然需要準(zhǔn)確評估和妥善應(yīng)對這些新問題。
一是很多傳統(tǒng)的反壟斷分析工具和判斷標(biāo)準(zhǔn)需要調(diào)整。比如，界定平臺企業(yè)的相關(guān)市場難度較大，市場份額、盈利水平等傳統(tǒng)指標(biāo)對認(rèn)定市場支配地位的適用性降低，基于價格競爭的分析工具也難再適用。
二是反競爭行為的調(diào)查取證難、效果評估難。比如，帶有一定誘導(dǎo)性質(zhì)的價格補貼、帶有排擠競爭效應(yīng)的縱向一體化、依靠算法自行達(dá)成的壟斷協(xié)議等。
三是執(zhí)法的范圍和時機(jī)難以抉擇，司法救濟(jì)不及時、不充分。過早干預(yù)可能損害市場自身的競爭機(jī)制，過晚干預(yù)又可能面臨事實上難以挽回的競爭失序或消費者損失。
四是現(xiàn)有的監(jiān)管手段、執(zhí)法能力還跟不上，專業(yè)化執(zhí)法隊伍不強。互聯(lián)網(wǎng)平臺發(fā)展日新月異，對執(zhí)法人員的素質(zhì)、監(jiān)管技術(shù)能力等都提出了很高要求。
五是競爭執(zhí)法機(jī)構(gòu)與行業(yè)主管部門的協(xié)調(diào)配合難理順。現(xiàn)有的體制架構(gòu)大多是條塊化和屬地化的，各部門條塊分割的監(jiān)管體制造成“政出多門”，部門之間協(xié)調(diào)不夠，甚至存在不同部門之間的政策、標(biāo)準(zhǔn)要求等相抵觸的現(xiàn)象。而互聯(lián)網(wǎng)平臺上商家的經(jīng)營活動往往是跨領(lǐng)域、跨地區(qū)的，一個部門或一個地區(qū)的監(jiān)管力量難以應(yīng)對，傳統(tǒng)的垂直監(jiān)管模式已不能滿足現(xiàn)實需要。
(三)
我國互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟(jì)還有巨大的發(fā)展空間和增長潛能，簡單采取“自由放任”或“一刀切式的干預(yù)”都是不合適的，應(yīng)在鼓勵其充分發(fā)展的同時，妥善解決新問題，應(yīng)對新挑戰(zhàn)。
要從多個視角綜合權(quán)衡反壟斷目標(biāo)。維護(hù)市場公平競爭秩序，對數(shù)字經(jīng)濟(jì)平臺市場的動態(tài)效率予以更多關(guān)注;有力保護(hù)消費者權(quán)益，推行舉證責(zé)任倒置原則;堅持以鼓勵創(chuàng)新最大化為重要價值取向，充分考慮具體執(zhí)法對產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)的影響;從國際競爭的視角看待反壟斷規(guī)制的成本和收益，摒棄不合時宜的理念。
堅持適度規(guī)制、謙抑執(zhí)法。應(yīng)客觀認(rèn)識新興互聯(lián)網(wǎng)平臺的“大”，慎用反壟斷法。反壟斷法保護(hù)的是市場競爭而非單純地保護(hù)競爭者，要警惕倉促干預(yù)或過度執(zhí)法對市場良性競爭機(jī)制的影響。要及時查處嚴(yán)重?fù)p害公平競爭和消費者權(quán)益的典型案例，增強反壟斷法的威懾力。同時進(jìn)一步落實公平競爭審查制度，確保公平、合理的市場準(zhǔn)入和監(jiān)管規(guī)則的公正透明。
分類監(jiān)管、精準(zhǔn)施策，重點關(guān)注潛在危害大的反競爭行為。針對不同行業(yè)、不同發(fā)展階段、不同功能屬性的互聯(lián)網(wǎng)平臺，實施差別化監(jiān)管。關(guān)注社會反響強烈、涉嫌濫用市場支配地位、帶有明顯限制或排除競爭、造成消費者權(quán)益嚴(yán)重受損甚至威脅網(wǎng)絡(luò)安全的行為。對不具有市場支配地位但其行為有反競爭效果的平臺，加大審查力度，提高其違法成本。對爭議大的問題，不宜預(yù)設(shè)結(jié)論，應(yīng)結(jié)合具體情況分析。
加強前瞻性研究和跟蹤調(diào)研，進(jìn)一步增強反壟斷法的適用性，創(chuàng)新反壟斷分析工具和執(zhí)法手段。在生活服務(wù)消費、互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)等領(lǐng)域加強執(zhí)法調(diào)研，出臺行業(yè)監(jiān)管細(xì)則，調(diào)整反壟斷審查申報門檻，加大處罰力度和司法救濟(jì)的有效性。還應(yīng)及時吸收新的經(jīng)濟(jì)理論，針對新問題不斷總結(jié)執(zhí)法經(jīng)驗，將規(guī)制重點更多聚焦于潛在壟斷行為的識別與效果評估。
提升反壟斷機(jī)構(gòu)層級，加強人才隊伍和能力建設(shè)。進(jìn)一步強化競爭政策的基礎(chǔ)性地位，考慮提升反壟斷機(jī)構(gòu)的層級，擴(kuò)大人員編制和財政支持力度，切實加強執(zhí)法人才隊伍建設(shè)。
(作者單位：國務(wù)院發(fā)展研究中心創(chuàng)新發(fā)展研究部)
