在行政協(xié)議履行糾紛中，行政協(xié)議的效力性認(rèn)定是審查行政協(xié)議是否依法依約履行的前置條件。行政協(xié)議一旦宣告無(wú)效，則不具備法律羈束力以及不發(fā)生相應(yīng)的履行效力。不同于一般行政行為，行政協(xié)議兼具行政性與合同性雙重特點(diǎn)，而關(guān)注這種特性，在訴請(qǐng)履行行政協(xié)議案件的審查中顯得尤為必要。據(jù)此，本文梳理了相關(guān)裁判規(guī)則、司法觀點(diǎn)和法律規(guī)定，以期為讀者提供一定啟示和參考。
法信 · 裁判規(guī)則
1.行政協(xié)議存在重大且明顯違法情形或者適用民事法律規(guī)范亦屬無(wú)效的，人民法院應(yīng)當(dāng)確認(rèn)該協(xié)議無(wú)效——徐某某訴安丘市人民政府房屋補(bǔ)償安置協(xié)議案
【案例要旨】行政協(xié)議存在重大且明顯違法情形或者適用民事法律規(guī)范亦屬無(wú)效的，人民法院應(yīng)當(dāng)確認(rèn)該協(xié)議無(wú)效。當(dāng)事人之間約定條款嚴(yán)重突破安置補(bǔ)償政策，應(yīng)當(dāng)視為該約定內(nèi)容沒(méi)有依據(jù)，屬于無(wú)效情形。
審理法院：山東省濰坊市中級(jí)人民法院
來(lái)源：最高人民法院發(fā)布行政協(xié)議案件典型案例
2.只有在行政協(xié)議存在重大、明顯違法，違反法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，損害國(guó)家利益、公共利益及他人合法權(quán)益時(shí)才能確認(rèn)無(wú)效，否則應(yīng)當(dāng)認(rèn)可行政協(xié)議的效力——鐘仕瓊訴龍里縣人民政府房屋行政協(xié)議案
【案例要旨】只有在行政協(xié)議存在重大、明顯違法，違反法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，損害國(guó)家利益、公共利益及他人合法權(quán)益時(shí)才能確認(rèn)無(wú)效，否則應(yīng)當(dāng)認(rèn)可行政協(xié)議的效力。動(dòng)輒將雙方經(jīng)磋商達(dá)成合意的行政協(xié)議退回原點(diǎn)，既阻礙行政協(xié)議功能的發(fā)揮，也有悖于行政協(xié)議當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的及時(shí)有效實(shí)現(xiàn)。
案號(hào)：（2020）最高法行申13329號(hào)
審理法院：最高人民法院
來(lái)源：中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)
3.土地使用權(quán)拍賣(mài)出讓前以約定土地出讓金返還的方式排除其他競(jìng)買(mǎi)者，違反公平公開(kāi)原則，該約定條款無(wú)效；且案涉土地事實(shí)上也不具備全部出讓的條件，行政協(xié)議整體認(rèn)定無(wú)效——游玉喜訴福建省莆田市秀嶼區(qū)人民政府未按約定履行行政協(xié)議案
【案例要旨】相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)在案涉地塊土地使用權(quán)拍賣(mài)出讓前簽訂行政協(xié)議，約定土地實(shí)際出讓價(jià)格高出的部分全額返還相對(duì)人，該約定實(shí)際上控制出讓土地價(jià)格，以不正當(dāng)方式強(qiáng)化了相對(duì)人的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，排除其他競(jìng)買(mǎi)者，違反了公平公開(kāi)原則，亦損害國(guó)家利益，相關(guān)約定認(rèn)定為無(wú)效條款。且案涉土地有一部分不在征地紅線范圍內(nèi)，事實(shí)上也不具備全部出讓的條件，該行政協(xié)議整體認(rèn)定無(wú)效。
案號(hào)：（2019）最高法行申2322號(hào)
審理法院：最高人民法院
來(lái)源：中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)
4.未取得征地批復(fù)而簽訂的拆遷過(guò)渡協(xié)議并非絕對(duì)無(wú)效——郝某某訴被寶雞市渭濱區(qū)人民政府、寶雞市渭濱區(qū)神農(nóng)鎮(zhèn)陳家村村民委員會(huì)、寶雞市軒苑房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司行政協(xié)議無(wú)效案
【案例要旨】區(qū)政府系涉案項(xiàng)目的征收主體，被征收人自愿與區(qū)政府簽訂拆遷過(guò)渡協(xié)議，且在簽訂過(guò)程中，被征收人對(duì)涉案土地將被征收是明知的，對(duì)協(xié)議內(nèi)容也是明知且認(rèn)可的，沒(méi)有證據(jù)證明訂立協(xié)議系違背其真實(shí)意思。拆遷過(guò)渡協(xié)議簽訂時(shí)，區(qū)政府雖尚未取得相關(guān)征地批復(fù)，但該情況并不屬于法律規(guī)定的重大且明顯違法的情形。
案號(hào)：（2019）陜行終1123號(hào)
審理法院：陜西省高級(jí)人民法院
來(lái)源：中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)
法信 ·司法觀點(diǎn)
一、關(guān)于行政協(xié)議的效力性判斷
行政協(xié)議合法有效，是雙方全面履行協(xié)議的前提和基礎(chǔ)。審查行政機(jī)關(guān)未依照約定履行協(xié)議義務(wù)的理由是否成立，首先需要對(duì)行政協(xié)議的效力進(jìn)行審查判斷。如果行政協(xié)議存在未生效、依法無(wú)效、可撤銷(xiāo)以及其他不應(yīng)當(dāng)履行的正當(dāng)事由，行政機(jī)關(guān)就無(wú)繼續(xù)履行協(xié)議之必要。
所謂行政協(xié)議無(wú)效，是指協(xié)議雖然成立，但因其違反法律、行政法規(guī)、社會(huì)公共利益等，被確認(rèn)為無(wú)效。行政協(xié)議是否無(wú)效，是行政協(xié)議案件中爭(zhēng)議最多的問(wèn)題之一。有觀點(diǎn)認(rèn)為，行政協(xié)議既然具有行政性，對(duì)行政協(xié)議效力的審查應(yīng)當(dāng)完全適用行政行為無(wú)效的標(biāo)準(zhǔn)，即存在締約機(jī)關(guān)沒(méi)有法定職權(quán)等重大明顯違法情形，就應(yīng)認(rèn)定為無(wú)效協(xié)議。但是，由于行政協(xié)議兼具行政性與合同性的雙重特點(diǎn)，與一般行政行為應(yīng)有所區(qū)別，而關(guān)注這種區(qū)別，在對(duì)訴請(qǐng)履行協(xié)議案件的審查中尤為重要。
對(duì)于行政協(xié)議的效力審查，除適用行政訴訟法關(guān)于行政行為無(wú)效的規(guī)定外，也可以參照合同法及相關(guān)司法解釋的規(guī)定，將效力性規(guī)范與管理性規(guī)范相區(qū)別。即違反法律法規(guī)的強(qiáng)制性效力規(guī)定，當(dāng)屬無(wú)效；如違反法律法規(guī)對(duì)行政協(xié)議的形式合法等方面的一般強(qiáng)制性規(guī)定，不屬于強(qiáng)制性效力規(guī)定。如果機(jī)械地認(rèn)為只要行政協(xié)議違反法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定就無(wú)效，將會(huì)嚴(yán)重影響社會(huì)公共利益和行政協(xié)議法律關(guān)系的安定性。因此，只要簽訂行政協(xié)議時(shí)雙方當(dāng)事人的意思表示真實(shí)，除非確有重大明顯違法等情形，原則上就應(yīng)認(rèn)定其效力，既為遵循當(dāng)事人意思自治的要求，也可以防止行政機(jī)關(guān)動(dòng)輒無(wú)視或違背自己的承諾，影響行政協(xié)議關(guān)系的安定性。
注：上文觀點(diǎn)所提及的“合同法”已失效，現(xiàn)為民法典合同編的相關(guān)規(guī)定。
（摘自最最高人民法院行政審判庭編著：《行政協(xié)議典型案例裁判規(guī)則與評(píng)析》，人民法院出版社2021年版，第67-68頁(yè)。）
二、行政協(xié)議無(wú)效的情況
行政協(xié)議的無(wú)效，是指行政協(xié)議不具有法律約束力和不發(fā)生履行效力。一般而言，行政協(xié)議依法成立后就具有法律約束力，但是無(wú)效協(xié)議由于違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定或者損害國(guó)家、社會(huì)公共利益而不具有效力。行政合同的無(wú)效可以準(zhǔn)用民事法律規(guī)范的規(guī)定。法院可以判決合同全部無(wú)效，也可以判決合同部分無(wú)效。在行政法上，考慮到行政協(xié)議所具有的行政管理目的、維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益目的，應(yīng)當(dāng)盡可能減少無(wú)效行政協(xié)議的適用。
總體上，對(duì)于無(wú)效行政協(xié)議應(yīng)當(dāng)把握“重大且明顯”的標(biāo)準(zhǔn)。這一標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是，對(duì)以行政協(xié)議形式體現(xiàn)出來(lái)的行政行為，完全適用行政訴訟法第75條關(guān)于無(wú)效行政行為的規(guī)定；二是，對(duì)適用民事法律規(guī)范合同無(wú)效規(guī)定的，也要注意行政訴訟的特征，把握只有達(dá)到“重大且明顯”違法標(biāo)準(zhǔn)的，才能確認(rèn)行政協(xié)議無(wú)效；三是，要盡可能推進(jìn)行政協(xié)議有效，盡可能通過(guò)瑕疵補(bǔ)正的方式使得行政協(xié)議重歸有效。行政協(xié)議無(wú)效的內(nèi)容可以補(bǔ)正，在一審法庭辯論終結(jié)前補(bǔ)正的，人民法院可以確認(rèn)行政協(xié)議有效。
（摘自梁鳳云著：《行政協(xié)議司法解釋講義》，人民法院出版社2020年版，第162、165頁(yè)。）
三、行政機(jī)關(guān)無(wú)職權(quán)或者超越職權(quán)的行政協(xié)議無(wú)效
主要是指簽訂行政協(xié)議的機(jī)關(guān)不具有行政主體的資格，或者不具備簽訂行政協(xié)議所應(yīng)有的法律法規(guī)規(guī)定的職權(quán)或者超越相關(guān)的行政職權(quán)。一個(gè)有效的行政協(xié)議必須具有相關(guān)的主體資格，行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力應(yīng)遵循“法無(wú)授權(quán)不可為”的基本原則，故未經(jīng)合法授權(quán)或超出授權(quán)范圍與行政相對(duì)人簽訂的行政協(xié)議應(yīng)認(rèn)定為無(wú)效。
首先，簽訂行政協(xié)議的應(yīng)該是行政機(jī)關(guān)，非行政機(jī)關(guān)能夠簽訂合同，但是不能簽訂行政協(xié)議。同時(shí)，簽訂協(xié)議的行政機(jī)關(guān)也應(yīng)該具有簽訂該協(xié)議的法定職權(quán)。如果相關(guān)行政機(jī)關(guān)沒(méi)有這一職權(quán)，或者超越相關(guān)行政職權(quán)，則違反了行政法上的職權(quán)法定原則，必然導(dǎo)致相關(guān)行政協(xié)議無(wú)效。
需要指出的是，對(duì)于主體不合法導(dǎo)致行政協(xié)議無(wú)效，只針對(duì)行政機(jī)關(guān)一方而言，不針對(duì)行政相對(duì)人。曾經(jīng)有法院因代理人沒(méi)有相關(guān)代理權(quán)限，認(rèn)為協(xié)議主體不合法而宣告協(xié)議無(wú)效，這一理解是錯(cuò)誤的。只有在作為行政協(xié)議一方當(dāng)事人的行政主體存在不合法、欠缺必要的法定職權(quán)的情形下，才能夠宣告協(xié)議無(wú)效，但是對(duì)于行政相對(duì)人，則應(yīng)按照合同法第四十八條的規(guī)定，將該協(xié)議作為效力待定的合同，對(duì)權(quán)利人本人不發(fā)生相應(yīng)的法律效力。
注：上文觀點(diǎn)所涉“合同法”法律文件已失效，相關(guān)規(guī)定歸入中華人民共和國(guó)民法典合同編。
（摘自最高人民法院行政審判庭編著：《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定理解與適用》，人民法院出版社2020年版，第182頁(yè)。）
法信 ·法律條文
1.《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（2017年修正）
第七十五條 【確認(rèn)無(wú)效判決】行政行為有實(shí)施主體不具有行政主體資格或者沒(méi)有依據(jù)等重大且明顯違法情形，原告申請(qǐng)確認(rèn)行政行為無(wú)效的，人民法院判決確認(rèn)無(wú)效。
2.《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》
第九十九條 有下列情形之一的，屬于行政訴訟法第七十五條規(guī)定的“重大且明顯違法”：
（一）行政行為實(shí)施主體不具有行政主體資格；
（二）減損權(quán)利或者增加義務(wù)的行政行為沒(méi)有法律規(guī)范依據(jù)；
（三）行政行為的內(nèi)容客觀上不可能實(shí)施；
（四）其他重大且明顯違法的情形。
3.《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》
第十二條 行政協(xié)議存在行政訴訟法第七十五條規(guī)定的重大且明顯違法情形的，人民法院應(yīng)當(dāng)確認(rèn)行政協(xié)議無(wú)效。
人民法院可以適用民事法律規(guī)范確認(rèn)行政協(xié)議無(wú)效。
行政協(xié)議無(wú)效的原因在一審法庭辯論終結(jié)前消除的，人民法院可以確認(rèn)行政協(xié)議有效。
第十五條 行政協(xié)議無(wú)效、被撤銷(xiāo)或者確定不發(fā)生效力后，當(dāng)事人因行政協(xié)議取得的財(cái)產(chǎn)，人民法院應(yīng)當(dāng)判決予以返還；不能返還的，判決折價(jià)補(bǔ)償。
因被告的原因?qū)е滦姓f(xié)議被確認(rèn)無(wú)效或者被撤銷(xiāo)，可以同時(shí)判決責(zé)令被告采取補(bǔ)救措施；給原告造成損失的，人民法院應(yīng)當(dāng)判決被告予以賠償。
