在行政協議履行糾紛中，行政協議的效力性認定是審查行政協議是否依法依約履行的前置條件。行政協議一旦宣告無效，則不具備法律羈束力以及不發生相應的履行效力。不同于一般行政行為，行政協議兼具行政性與合同性雙重特點，而關注這種特性，在訴請履行行政協議案件的審查中顯得尤為必要。據此，本文梳理了相關裁判規則、司法觀點和法律規定，以期為讀者提供一定啟示和參考。
法信 · 裁判規則
1.行政協議存在重大且明顯違法情形或者適用民事法律規范亦屬無效的，人民法院應當確認該協議無效——徐某某訴安丘市人民政府房屋補償安置協議案
【案例要旨】行政協議存在重大且明顯違法情形或者適用民事法律規范亦屬無效的，人民法院應當確認該協議無效。當事人之間約定條款嚴重突破安置補償政策，應當視為該約定內容沒有依據，屬于無效情形。
審理法院：山東省濰坊市中級人民法院
來源：最高人民法院發布行政協議案件典型案例
2.只有在行政協議存在重大、明顯違法，違反法律法規的強制性規定，損害國家利益、公共利益及他人合法權益時才能確認無效，否則應當認可行政協議的效力——鐘仕瓊訴龍里縣人民政府房屋行政協議案
【案例要旨】只有在行政協議存在重大、明顯違法，違反法律法規的強制性規定，損害國家利益、公共利益及他人合法權益時才能確認無效，否則應當認可行政協議的效力。動輒將雙方經磋商達成合意的行政協議退回原點，既阻礙行政協議功能的發揮，也有悖于行政協議當事人權利義務的及時有效實現。
案號：（2020）最高法行申13329號
審理法院：最高人民法院
來源：中國裁判文書網
3.土地使用權拍賣出讓前以約定土地出讓金返還的方式排除其他競買者，違反公平公開原則，該約定條款無效；且案涉土地事實上也不具備全部出讓的條件，行政協議整體認定無效——游玉喜訴福建省莆田市秀嶼區人民政府未按約定履行行政協議案
【案例要旨】相對人與行政機關在案涉地塊土地使用權拍賣出讓前簽訂行政協議，約定土地實際出讓價格高出的部分全額返還相對人，該約定實際上控制出讓土地價格，以不正當方式強化了相對人的競爭優勢，排除其他競買者，違反了公平公開原則，亦損害國家利益，相關約定認定為無效條款。且案涉土地有一部分不在征地紅線范圍內，事實上也不具備全部出讓的條件，該行政協議整體認定無效。
案號：（2019）最高法行申2322號
審理法院：最高人民法院
來源：中國裁判文書網
4.未取得征地批復而簽訂的拆遷過渡協議并非絕對無效——郝某某訴被寶雞市渭濱區人民政府、寶雞市渭濱區神農鎮陳家村村民委員會、寶雞市軒苑房地產開發有限公司行政協議無效案
【案例要旨】區政府系涉案項目的征收主體，被征收人自愿與區政府簽訂拆遷過渡協議，且在簽訂過程中，被征收人對涉案土地將被征收是明知的，對協議內容也是明知且認可的，沒有證據證明訂立協議系違背其真實意思。拆遷過渡協議簽訂時，區政府雖尚未取得相關征地批復，但該情況并不屬于法律規定的重大且明顯違法的情形。
案號：（2019）陜行終1123號
審理法院：陜西省高級人民法院
來源：中國裁判文書網
法信 ·司法觀點
一、關于行政協議的效力性判斷
行政協議合法有效，是雙方全面履行協議的前提和基礎。審查行政機關未依照約定履行協議義務的理由是否成立，首先需要對行政協議的效力進行審查判斷。如果行政協議存在未生效、依法無效、可撤銷以及其他不應當履行的正當事由，行政機關就無繼續履行協議之必要。
所謂行政協議無效，是指協議雖然成立，但因其違反法律、行政法規、社會公共利益等，被確認為無效。行政協議是否無效，是行政協議案件中爭議最多的問題之一。有觀點認為，行政協議既然具有行政性，對行政協議效力的審查應當完全適用行政行為無效的標準，即存在締約機關沒有法定職權等重大明顯違法情形，就應認定為無效協議。但是，由于行政協議兼具行政性與合同性的雙重特點，與一般行政行為應有所區別，而關注這種區別，在對訴請履行協議案件的審查中尤為重要。
對于行政協議的效力審查，除適用行政訴訟法關于行政行為無效的規定外，也可以參照合同法及相關司法解釋的規定，將效力性規范與管理性規范相區別。即違反法律法規的強制性效力規定，當屬無效；如違反法律法規對行政協議的形式合法等方面的一般強制性規定，不屬于強制性效力規定。如果機械地認為只要行政協議違反法律法規的強制性規定就無效，將會嚴重影響社會公共利益和行政協議法律關系的安定性。因此，只要簽訂行政協議時雙方當事人的意思表示真實，除非確有重大明顯違法等情形，原則上就應認定其效力，既為遵循當事人意思自治的要求，也可以防止行政機關動輒無視或違背自己的承諾，影響行政協議關系的安定性。
注：上文觀點所提及的“合同法”已失效，現為民法典合同編的相關規定。
（摘自最最高人民法院行政審判庭編著：《行政協議典型案例裁判規則與評析》，人民法院出版社2021年版，第67-68頁。）
二、行政協議無效的情況
行政協議的無效，是指行政協議不具有法律約束力和不發生履行效力。一般而言，行政協議依法成立后就具有法律約束力，但是無效協議由于違反法律、行政法規的強制性規定或者損害國家、社會公共利益而不具有效力。行政合同的無效可以準用民事法律規范的規定。法院可以判決合同全部無效，也可以判決合同部分無效。在行政法上，考慮到行政協議所具有的行政管理目的、維護國家利益和社會公共利益目的，應當盡可能減少無效行政協議的適用。
總體上，對于無效行政協議應當把握“重大且明顯”的標準。這一標準體現在三個方面：一是，對以行政協議形式體現出來的行政行為，完全適用行政訴訟法第75條關于無效行政行為的規定；二是，對適用民事法律規范合同無效規定的，也要注意行政訴訟的特征，把握只有達到“重大且明顯”違法標準的，才能確認行政協議無效；三是，要盡可能推進行政協議有效，盡可能通過瑕疵補正的方式使得行政協議重歸有效。行政協議無效的內容可以補正，在一審法庭辯論終結前補正的，人民法院可以確認行政協議有效。
（摘自梁鳳云著：《行政協議司法解釋講義》，人民法院出版社2020年版，第162、165頁。）
三、行政機關無職權或者超越職權的行政協議無效
主要是指簽訂行政協議的機關不具有行政主體的資格，或者不具備簽訂行政協議所應有的法律法規規定的職權或者超越相關的行政職權。一個有效的行政協議必須具有相關的主體資格，行政機關行使行政權力應遵循“法無授權不可為”的基本原則，故未經合法授權或超出授權范圍與行政相對人簽訂的行政協議應認定為無效。
首先，簽訂行政協議的應該是行政機關，非行政機關能夠簽訂合同，但是不能簽訂行政協議。同時，簽訂協議的行政機關也應該具有簽訂該協議的法定職權。如果相關行政機關沒有這一職權，或者超越相關行政職權，則違反了行政法上的職權法定原則，必然導致相關行政協議無效。
需要指出的是，對于主體不合法導致行政協議無效，只針對行政機關一方而言，不針對行政相對人。曾經有法院因代理人沒有相關代理權限，認為協議主體不合法而宣告協議無效，這一理解是錯誤的。只有在作為行政協議一方當事人的行政主體存在不合法、欠缺必要的法定職權的情形下，才能夠宣告協議無效，但是對于行政相對人，則應按照合同法第四十八條的規定，將該協議作為效力待定的合同，對權利人本人不發生相應的法律效力。
注：上文觀點所涉“合同法”法律文件已失效，相關規定歸入中華人民共和國民法典合同編。
（摘自最高人民法院行政審判庭編著：《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定理解與適用》，人民法院出版社2020年版，第182頁。）
法信 ·法律條文
1.《中華人民共和國行政訴訟法》（2017年修正）
第七十五條 【確認無效判決】行政行為有實施主體不具有行政主體資格或者沒有依據等重大且明顯違法情形，原告申請確認行政行為無效的，人民法院判決確認無效。
2.《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》
第九十九條 有下列情形之一的，屬于行政訴訟法第七十五條規定的“重大且明顯違法”：
（一）行政行為實施主體不具有行政主體資格；
（二）減損權利或者增加義務的行政行為沒有法律規范依據；
（三）行政行為的內容客觀上不可能實施；
（四）其他重大且明顯違法的情形。
3.《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》
第十二條 行政協議存在行政訴訟法第七十五條規定的重大且明顯違法情形的，人民法院應當確認行政協議無效。
人民法院可以適用民事法律規范確認行政協議無效。
行政協議無效的原因在一審法庭辯論終結前消除的，人民法院可以確認行政協議有效。
第十五條 行政協議無效、被撤銷或者確定不發生效力后，當事人因行政協議取得的財產，人民法院應當判決予以返還；不能返還的，判決折價補償。
因被告的原因導致行政協議被確認無效或者被撤銷，可以同時判決責令被告采取補救措施；給原告造成損失的，人民法院應當判決被告予以賠償。
