前不久，在浙江省臺州市生活和工作了12年的陳葉在刷手機時注意到了一條新聞——除杭州市區外，浙江省將全面放開落戶。
7月初，浙江省發布《浙江省推動落實常住地提供基本公共服務制度有序推進農業轉移人口市民化實施方案（2023—2027年）》（以下簡稱《浙江實施方案》），于7月22日起施行，要求放開放寬農業轉移人口落戶條件，全省除杭州市區外全面取消落戶限制政策。
不過，陳葉并沒有點進去了解更詳細的情況。2011年，家鄉在湖北省松滋市某村的陳葉從大專畢業，來到臺州，如今已在這里結婚生子，卻仍沒有把戶口從老家遷到臺州。丈夫劉天明和陳葉是校友，老家在內蒙古農村，此前也沒有動過在臺州落戶的念頭，直到2019年，孩子即將出生，為了讓孩子在臺州上戶口和接受教育，劉天明才在臺州買了房，把戶口遷了過來。
2014年啟動的新一輪戶籍制度改革，是以實現農業轉移人口市民化為主要目標的全方位戶籍制度改革。近幾年來，江西、黑龍江、青海、云南、吉林、湖南、山東、河南等全國多個省份都陸續提出了全面放開落戶。就在浙江落戶新政出臺的數十天后，江蘇省發改委也提出，除南京、蘇州市區外，擬全面取消落戶限制政策。
不過，在多個省份大力推動農業轉移人口市民化的過程中，越來越多來自農村的居民像陳葉一樣，并不急于在城鎮落戶。而農業轉移人口的市民化，也不僅僅是農民在城鎮落戶這么簡單。
2月2日，浙江嘉興桐鄉市公共服務中心，人們排隊辦理戶籍業務。圖/視覺中國
推動農業轉移人口市民化
清華大學中國新型城鎮化研究院執行副院長尹稚在看到《浙江實施方案》之后，很快就注意到了浙江落戶新政的亮點。
一是浙江除杭州市區之外，完全放開進城落戶門檻，是不受任何限制的零門檻。二是即便仍采取積分制落戶的杭州，也提出要以居住年限和社保繳納年限占積分的主要比例。以一名40周歲以下、高中學歷的外地人為例，只要他在杭州居住4年、繳納社保4年，積分就可以達到100分，就可以落戶。
浙江落戶新政的出臺，是中國推動農業轉移人口市民化的一個最新探索。
2014年，《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》作為我國第一輪城鎮化規劃正式發布，其基本原則的第一條就是提出以人的城鎮化為核心，核心則是推進農業轉移人口市民化。
尹稚說，提出“推進農業轉移人口市民化”的由來，是中國在快速實現工業化的過程中有大量農村剩余勞動力已經實現了就業轉移，但是一直沒有好的路徑實現他們生活方式的轉移，城鎮化進程遠遠滯后于人口就業的工業化進程。因此也出現了特有名詞“農民工”，以及所謂的“半城鎮化”現象，即常住人口的城鎮化率和戶籍人口的城鎮化率有相當大的差距，很多農村人口能夠進城工作，但是“如果他們留不下來，住不好，不能享受城市的公共服務，將永遠是漂泊的人群”。
2019年，國家發改委印發《2019年新型城鎮化建設重點任務》，強調要以農業轉移人口為重點，加大非戶籍人口在城市落戶推進力度。此后，越來越多省份陸續調整了落戶政策，逐步降低落戶門檻甚至實現落戶零門檻，這成為火熱的“搶人大戰”中的利器。
顯然，浙江的落戶新政相較全國政策是更進一步的。
中央黨校（國家行政學院）經濟學教研部教授鄒一南近年來致力于人口遷移與城鎮化領域的研究，他告訴《中國新聞周刊》，按照國務院和國家發改委的文件，只是要求常住人口300萬以下的城市完全取消落戶限制，對于300萬以上的Ⅰ型大城市，只是要求全面放寬落戶條件。按照浙江的方案，像寧波、溫州、紹興這幾個市轄區300萬以上的Ⅰ型大城市也要取消落戶限制，“這個力度是比較大的”。
另外，盡管早在國家發改委印發的《2021年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》中，就明確提出了要推動具備條件的城市群和都市圈內社保繳納年限和居住年限累計互認，簡單來說就是“城市群內落戶資格互認”，但近兩年，真正將其落實到政策上的省份和城市極少。此次，《浙江實施方案》中提到推行全省范圍內社保繳納、居住時間等戶籍準入年限累計互認，逐步拓展到長三角區域內累計互認，落實了國家的相關要求，放眼全國來看，走在了其他省份前面。
降低落戶門檻的吸引力在減少
雖然浙江出臺了落戶新政，但陳葉并沒有把戶口從湖北農村老家遷來的打算。實際上，像她這樣的人不在少數。鄒一南發現，各省放開落戶條件的政策，對有迫切意愿需要落戶（如解決子女入學）的外來人口有積極作用，但總體上對于推進農業轉移人口在城市落戶的效果來說比較有限。“不可否認的是，降低落戶門檻肯定會吸引一部分農業轉移人口進城落戶，但這種吸引力在減少。”
一個可以作為佐證的數據是，“十三五”期間，戶籍人口城鎮化率和常住人口城鎮化率的差距非但沒有縮小，反而擴大了，從2016年的16.15%擴大至2020年的18.49%，這意味著雖有大量人口在城市安家，但戶口并不在城市、還屬于農村戶口。
鄒一南說，對各省出臺的落戶新政更感興趣的群體，其實并不是農業轉移人口，而是大城市中的外來市民，比如從小城市到大城市的城市戶籍人口，尋求畢業后到大城市落戶。
陳葉坦言，之所以不愿意把戶口從農村遷到臺州，一個重要的原因是不愿意放棄在農村的土地。此前，為了孩子在臺州的教育，她和丈夫劉天明決定把一個人的戶口遷過來，考慮到湖北的土地政策比內蒙古的更吸引人，于是讓劉天明遷了戶口，為此劉天明在內蒙古老家的幾畝地被村里收了回去。
鄒一南解釋說，隨著城鄉融合發展、基本公共服務均等化政策的落地和鄉村振興戰略的深入實施，農村戶口的價值和潛在價值與日俱增，“城市戶口相對于農村戶口的吸引力在減弱，農村戶口普遍比城市戶口值錢”，因此農業轉移人口到城市落戶的意愿比過去大為下降。
如今，《浙江實施方案》強調，依法保障進城落戶農民的農村土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，不得以退出上述權益作為農民進城落戶的條件。不過，陳葉和劉天明考慮的不是將陳葉的戶口遷過來，而是劉天明遷戶口遷得太早了。
“中國的農村和農民在工業化進程和城市化進程中，付出過很大代價，現在社會經濟發展到一定水平了，我們有能力反哺農村。”尹稚說，盡管在理論上，浙江的落戶新政意味著農民一方面可以享受城市的基本公共服務和福利待遇，另一方面可以繼續享有農村的財產權益，但并不能從“兩頭占資源”去理解這項政策，而是要給農民留一個保障，因為不是所有的新市民都能轉型成功，當他們在城鎮的就業出現問題時，仍在農村有生存基礎，能夠有一個“兜底”。
另一個更現實的因素是，從2014年國家層面開始推進新一輪戶籍制度改革以來，將近十年的時間里，農業轉移人口中有落戶意愿的人大部分已經落戶了，現在剩下的農業轉移人口普遍是落戶意愿較低的群體，因此鄒一南認為，現在出臺放開落戶限制的政策，效果比過去肯定要打折扣。
事實上，他說，推進農業轉移人口落戶，更多的是作為城市人的政策制定者出于自身特點，替農民工作出的安排，而沒有真正認真換位思考農民工的實際需求。
“從工作性質來看，農業轉移人口大多數從事靈活性的工作，數據顯示，他們簽訂勞動合同的比例遠低于城鎮居民，就業崗位的穩定性也較差。”鄒一南說，這種就業特點也決定了他們是一個高度流動性的群體，甚至有研究表明，農業轉移人口就是在不斷更換工作、更換城市的過程中提升自身職業聲望和經濟地位。
某種程度上，農業轉移人口到城市工作往往伴隨著榮歸故里的愿望。劉天明說，中國有句老話叫“落葉歸根”，如果他和妻子陳葉退休之后，戶口還能從臺州遷回原籍，“那就太好了”。在情感上，中國農民是安土重遷的，這也決定了他們對于戶口遷移的態度。
公共服務資源會被擠兌嗎？
此次浙江落戶新政最大的亮點，其實不只是在落戶上，而在于公共服務上。浙江大學公共管理學院副院長張蔚文告訴《中國新聞周刊》，“文件的抬頭就寫明了‘推動落實常住地提供基本公共服務制度’。現在大部分人口凈流入的地區，基本公共服務覆蓋方面做得其實不夠好，或者說差距還很大。浙江省作為人口凈流入的地區，先行先試，表明這個態度，要為常住人口提供基本公共服務。”
基于此，浙江推出電子居住證，強化以居住證為主要載體的常住地提供基本公共服務制度，也就是說，原來很多農村人口需要通過落戶獲得的城市公共服務，現在不用落戶也可以獲得了。
不過，浙江的落戶新政公布后，網絡上出現了一種聲音，浙江究竟能裝下多少人？這一疑問的背后是，當落戶潮來臨，浙江的城市公共服務資源會被擠兌嗎？
一方面，落戶潮并不一定會出現。非本省的、在杭州以外的、有意愿落戶的農業轉移人口，數量比較有限。張蔚文表示，浙江是全國城鄉差距最小的省份。農村條件好，環境優美，并且在推行鄉村振興的背景下，對農政策也很好，因此浙江本地農村居民多數都不愿意把戶口遷移到城市。另外，杭州市區戶籍是浙江最有吸引力的城市戶籍，但杭州落戶并未完全放開。
另一方面，尹稚指出，“浙江究竟能裝下多少人”這一疑問的誤區——浙江的落戶新政并不是對全部外省人口全面放開，而是面向在浙江有穩定就業和穩定居住的人口全面放開。“所謂農業轉移人口的市民化，并不是說一個農民拎著包進城了，城市就要給他安排戶口，這是有前提的，就是他實現了穩定就業轉移。”
尹稚說，拉丁美洲的城市之所以會出現很多貧民窟，一個關鍵的原因是大量農民在城市沒有那么多就業崗位的情況下盲目進城，在城市沒有工作，私搭亂建，逐漸就形成了貧民窟。“我們國家的政策很清晰，不是鼓勵農村人口簡單地進城”，而是針對已經實現就業轉移、在城市工作的農業轉移人口，推進這一群體的市民化。
對于已經或即將在城市生活和工作的農業轉移人口，北京大學首都發展研究院院長、北京大學政府管理學院教授李國平對《中國新聞周刊》說，《浙江實施方案》的主要目標提到，到2027年，常住地提供基本公共服務制度更加健全，具體來看是要以常住人口為基礎配備公共服務資源，如學校和老師的數量、保障性住房數量、醫保參保人數等。
過去，我國城市基本公共服務資源的配置是按戶籍人口來配置的，非戶籍人口未被統計在人口基數中，這也導致了大城市的常住人口大幅增加后會出現教育、醫療等資源短缺的現象。
此間的典型城市是深圳。“來了就是深圳人”吸引著一腔熱血的外地人到深圳創業和居住，但這也使得公共服務資源越來越緊張，特別是教育資源，“深圳中考比高考還難”的話題，曾上過微博熱搜。
2021年中央經濟工作會議中，明確提出要由常住地提供基本公共服務。浙江此次的落戶新政則是在踐行這一點。
此次，浙江明確提出，全省范圍內流動人口的居住時間等戶籍準入年限將累計互認。不難理解，公共服務較優的城市會更具有吸引力。鄒一南指出，盡管他不認為落戶資格互認就一定會導致城市群都市圈內的流動人口大規模地往中心城市申請落戶，但有關地區確實應提前做好謀劃研判，積極應對中心城市重點公共服務資源出現擠兌的潛在風險。
一個共識是，各省要實現將基本公共服務覆蓋全部常住人口，最大的障礙就是財力。不過，鄒一南認為，在財力之外，政績考核體系不健全和相關法律制度不完善所導致的地方政府履責動力不足，已逐漸成為常住地提供基本公共服務制度的最大短板。
在地方政府制定的高質量發展績效評價體系中，GDP增速、財政收入等發展類指標占據較大權重，教育、衛生、就業、養老等民生保障類指標權重仍然較低，“可能東部地區占30%左右，中西部地區占到10%~20%”，這導致地方政府對推進非戶籍人口基本公共服務問題不夠重視。
這也使得在推進農業轉移人口市民化的過程中，某些人口流入大市可能會在短期內面臨基本公共服務資源緊張的挑戰。尹稚說，幾乎所有的城市原住民和新移民之間的沖突，都是圍繞資源爆發的沖突，而這種矛盾不是瞬間能解決的，可能需要三五年才能理順。“任何一個改革的過程中，都可能會有一些人要做出犧牲，這是時代演進過程中的一種必然。”
從落戶到市民化
近幾年來，我國至少已有18個省份放寬了落戶限制，大力鼓勵農業轉移人口進城落戶。例如黑龍江的落戶政策是在所有城區（鎮）全面取消落戶限制，實現“零門檻”，其中有固定住房的，即使是租賃，也可以將戶口落在房屋所在地。沒有固定住房的，則可以落社區集體戶口。
在這種情況下，農業轉移人口進城落戶中的一些問題也需要重新厘清。
在浙江落戶新政中，尹稚觀察到，杭州的積分政策落戶放大了穩定就業和穩定生活的比重，而不完全以學歷高、購房多、納稅多為優先，更加公平。
這是業界最近數年來的呼吁，落戶政策的制定，從有能力者優先轉變為有意愿者優先，因為能力強、能夠滿足城市落戶條件的農業轉移人口未必落戶意愿也強。此外，業界還認為，部分大城市和特大超大城市的積分落戶制度以“有能力者優先”，這有違共享發展成果的理念要求，也不利于實現區域經濟的協調發展，如果通過一套篩選機制使高稟賦的勞動者落戶，可能加大地方發展差距。
另一個重要問題是，“落戶不等于農業轉移人口市民化，因為市民化不僅包括身份的轉移。”鄒一南說。
仍然以深圳為例，深圳僅用40余年就從小漁村變身為國際化都市，其中大量農業轉移人口為城市發展作出了貢獻。在他看來，這意味著深圳的社會建設、教育資源、醫療配套等必然在一段時間內滯后于經濟發展。在這種背景下，推進農業轉移人口的市民化的重點其實并不在于落戶，而是可以采用更靈活的方法，例如通過居住證提以梯度化的方式賦予農業轉移人口市民化的權利。
市民化，事實上是一個多維度的概念，至少要包括就業、居住、公共服務、主觀心態這四個方面，“如果還是在建筑工地工作、和別人合租、享受不到公共服務、生活重心還是在農村、沒有把自己當成城市人，那就算把戶口落在城市，也不代表就實現市民化了”。
在評價農業轉移人口市民化的多項指標中，就業是其中尤為關鍵的一項。張蔚文說，《浙江實施方案》中有一張農業轉移人口市民化主要指標表，其中一項是職業技能培訓人次，提到到2027年，每年職業技能培訓要達到100萬人次，“這是很重要的，因為農村人口到城市來，除了貢獻勞動力，他們還可以往上走，通過獲得更多職業技能得到上升的空間”。
如何讓農業轉移人口真正融入城市，提高對城市的認同感，也是一個重要的課題。《浙江實施方案》專門提到，除了通過各項培訓提高農業轉移人口勞動技能素質，也要鼓勵農業轉移人口參與社區管理服務、民主協商議事活動和社會事務管理，包括推薦農業轉移人口中的先進分子擔任各級黨代表、人大代表、政協委員及青聯委員等。張蔚文認為，讓農業轉移人口也有代表、能夠有話語權，這一點十分重要，有助于進一步提升農業轉移人口全面融入城市的能力，讓他們融得進來、留得下來。
此外，鄒一南認為，還應實施“愿落盡落”加上負面清單制，即落戶實現“愿落盡落”，但把高考等含金量特別高的福利作為負面清單列出來，這幾項需要滿足長期連續居住或其他條件后才能獲得，避免產生系統性風險。
“中國戶籍制度的特殊性在于，過去由于資源少，戶籍是和福利綁定的。”尹稚指出，戶籍制度改革的方向，不是要消滅戶籍制度，而是逐漸減少戶籍制度和特殊福利制度之間的關系，最終使得人們無論到哪里、從事什么樣的職業、具有怎樣的社會身份，享受的福利是平等的，“這是戶籍制度改革最終的目標”。
鄒一南也認為，戶籍導致的一個城市內部不同身份居民的差距，實際來源于不同城市之間福利的差距，或者說是城市之間的福利差距決定了城市內部的福利差距，因此戶籍制度改革決不能就戶籍談戶籍，而應該把眼光放在城市之間，去縮小城市之間的福利差距，“只有城市之間發展協調，城市內部才不會出現大量的跨區域公共服務‘套利’者，也才不會有戶籍門檻的存在，不同身份的居民能夠實現福利的共享”。
（文中陳葉、劉天明為化名）
（記者 張馨予 陳袁）
