增發1萬億元國債后，財政赤字率提高至3.8%。但財政部副部長朱忠明表示，我國政府負債率仍處于合理區間，整體風險可控。國債資金投入使用后，客觀上也會有利于帶動國內需求，進一步鞏固我國經濟回升向好態勢。
國家統計局最新發布了前三季度國民經濟運行情況，5.2%的GDP增速為完成全年5%左右的預期目標打下了一個非常好的基礎。在經濟持續恢復向好的第四季度，中央財政增發萬億元國債，且納入財政赤字管理。這一系列不尋常舉動背后，透露出積極財政政策的新動向，也隱含央地財政關系調整的新意。
10月24日，十四屆全國人大常委會第六次會議表決通過了全國人民代表大會常務委員會關于批準國務院增發國債和2023年中央預算調整方案的決議，明確中央財政將在今年四季度增發2023年國債1萬億元，且作為特別國債管理。全國財政赤字將由3.88萬億元增加到4.88萬億元，預計赤字率由3%提高到3.8%左右。
增發的國債資金初步考慮在2023年安排使用5000億元，結轉2024年使用5000億元，將全部用于地方防災減災救災和災后恢復重建。
粵開證券首席經濟學家、研究院院長羅志恒表示，增發國債用于特定的減災防災建設等八大方面，有利于補短板、惠民生，充分體現了財政支出以人民為中心的發展理念。
隨著近年來中國基建投資快速發展，一系列大國工程先后發揮重大作用，關于基建投資空間和潛力的討論較多。
羅志恒說，我國基建投資仍具有較大空間，尤其是在減災防災比如城市排水防澇、防洪建設等方面，同時我國基建投資呈現出區域結構不均衡的特點。此次資金用途針對性強，目標明確，選擇了補短板、惠民生的領域，這也是財政保障國家重大戰略和重點工作的應有之義。
傳達出穩增長的強烈信號
此次增發的國債特別之處頗多。改革開放后，我國重啟國債發行，大都以彌補財政赤字為目的。區別于一般國債，特別國債是在特定時期發行有著特定目的的債券，一般納入中央政府性基金預算，不列入財政赤字。
從列入赤字這一特征來看，此次增發的國債不像“特別國債”，更符合“長期建設國債”的特征。
我國曾分別于1998年、1999年和2000年增發10年期國債，也叫長期建設國債，三次均通過調整赤字規模的方式實現增發，三次國債資金主要用于加快基礎設施建設、增加建設性支出。
一段時間以來，中國在經濟增長遇到阻力時，大都會通過加大基建投資來穩增長，也就是民間常說的投資“鐵公基”。但其負面效應漸顯，包括通貨膨脹、低效投資和產能過剩。
黨的十八大以來，我國連續十年實施積極的財政政策, 全力護航“六穩”“六保”工作，政策適時適度預調微調，但大方向始終是側重減稅降費等收入側政策的調整。截至2021年年底，“十三五”以來的6年間，我國累計新增減稅降費超過8.6萬億元，經營主體活力持續激發。
上海交通大學財稅法研究中心副主任王樺宇表示，從總體趨勢上看，減稅降費政策更適宜被理解為一個階段性的政策，是以科學合理適宜的綜合稅負率作為終極目標并根據經濟發展情況循序推進的一個動態過程。目前，我國的財稅體制改革仍在持續推進中，以直接稅為主體的稅制結構尚未有效形成，總體層面和局部結構的稅負率仍需持續優化。
王樺宇說，減稅降費政策仍將在一定時間內作為重要政策繼續推進。但與此同時，支出側的積極財政政策也可以根據經濟社會發展的具體情況加以適時推進，并結合不同時期的特點而在廣度、深度和力度方面有所側重。
他認為，此次增發萬億國債，是作為一種具有“組合拳”特點的調控工具進行使用，在經濟景氣預期明朗的情形下結合具體國情適度提高赤字率，能有效拉動投資并實質性化解地方政府基礎設施建設壓力。
羅志恒認為，經濟下行期以及信心恢復期，收入側政策有可能受制于經營主體行為的收縮，減稅降費未必能快速轉化為投資和消費；而支出側政策的調整能產生更加有效的結果。
事實上，此前，市場早有呼吁，希望增發國債用于基建。中國社會科學院學部委員余永定就曾表示，需要提高財政赤字對GDP比。他認為，今天中國仍有優化基建的空間和需求，“中國需要進行的基礎設施投資不是太多，而是太少了。”
當前我國宏觀經濟形勢總體持續恢復，但總需求不足、微觀主體信心不振的問題依然存在。財政部數據顯示，1-9月累計，全國一般公共預算收入166713億元，同比增長8.9%；全國一般公共預算支出197897億元，同比增長3.9%。1-9月累計，全國政府性基金預算收入38683億元，同比下降15.7%；全國政府性基金預算支出66368億元，同比下降17.3%。
今年以來，受制于房地產市場總體低迷等，土地出讓收入繼續大幅下行，政府性基金預算收入持續負增長，制約了財政支出的力度。擴大支出實則勢在必行。
財政部副部長朱忠明10月25日在國務院政策例行吹風會上表示，國債資金投入使用后，客觀上也會有利于帶動國內需求，進一步鞏固我國經濟回升向好態勢。
而從1萬億元資金的拆分使用來看，主要也是用于明年的穩增長，傳達出強烈的政策信號，為今年四季度和明年的經濟運行打下好的基礎。
為地方財政減負
赤字率是衡量財政風險的一個重要指標。增發國債后，中國今年的赤字率將提高到3.8%左右，成為1994年分稅制改革以來財政赤字率最高的一年。
目前，包括中國在內的世界主要國家都以《歐洲聯盟條約》（又稱《馬斯特里赫特條約》）的赤字標準作為參考：赤字率不超過3%，負債率不超過60%即是所謂的“國際安全線”。
但事實上，馬斯特里赫特條約3%的標準是一個經驗數據或大致預測值，并無經濟學理論作為支持。近年來受世界經濟周期性波動、新冠疫情的影響，世界主要國家的赤字率早已突破這一數值。
朱忠明表示，雖然今年赤字率有小幅提高，但我國政府負債率仍處于合理區間，整體風險可控。
相比于赤字率提高至3.8%，更值得關注的是此次加杠桿主體的變化。朱忠明表示，此次增發的1萬億國債全部通過轉移支付方式安排給地方使用，全部列為中央財政赤字，還本付息由中央承擔，不增加地方償還負擔。
2008年以來，地方政府在積極財政中扮演了重要角色，硬幣的另一面是，地方政府債務在中國政府債務中的占比不斷提升。2022年我國中央政府杠桿率為21.4%，剩下近80%均為地方政府債務。
近年來，在“土地財政”拖累下，既要保障“三保”支出，又要償還地方債務，部分地方財政捉襟見肘。
8月28日，國務院在《關于今年以來預算執行情況的報告》中進一步明確，中央財政積極支持地方做好隱性債務風險化解工作，督促地方統籌各類資金、資產、資源和各類支持性政策措施，妥善化解存量隱性債務，優化期限結構、降低利息負擔，逐步緩釋債務風險。
此后，多地積極籌措資金化債，內蒙古、天津、遼寧、云南、重慶、廣西先后宣布特殊再融資債發行計劃，合計規模為3196.52億元，募集用途為償還存量債務。
王樺宇表示，受到各種主客觀因素影響，地方稅體系培育進展較慢，而土地財政收入又因新冠疫情及經濟放緩等因素影響受到制約，地方債及其化解問題因而成為近年來地方財政工作的重中之重。
近年來，中央一直在持續推動中央更多承擔中央事權及支出責任，并同時作為完善政府間財政關系體制機制、化解地方財政壓力的手段之一。
此次中央發行特別國債的還本付息均由中央兜底負責，能有效地為地方政府財政減負，緩解地方財政收支平衡壓力。
這位財稅法專家認為，從短期看，近年來地方政府債務壓力加大，需要整體經濟景氣轉好而獲得內生性的財政收入進而疏解，而在經濟預期向好的當前，中央財政能夠提供一定強度的支撐，不僅對化解地方債本身，而且還為地方經濟社會發展本身注入了財政活力，使得地方政府在自身有限資金下能承擔更多的公共服務。
從中長期看，地方債問題的終極化解，仍在于中央和地方財政關系的有效理順，中央需要更多地承擔全局性、公益性、基礎性的公共服務和支出責任，這也有利于推動科學合理的中央和地方財政關系最終形成。
市場的共識是，2024年經濟形勢總體上仍將延續今年的疫后恢復態勢，但提振市場經營主體信心和增加就業刻不容緩。“財政政策要有新的內涵。”羅志恒說。
比如，推動財政政策逐步從重投資轉向投資與消費并重，對部分特定群體發放現金補貼推動消費盡快回升，采取中央和地方分地區按比例承擔的方式實施；逐步利用個稅App等建立起補貼群體的篩選機制和基礎設施。盡快穩定宏觀稅負，緩解財政收支矛盾等。
他還說，統籌推進財政政策實施，關鍵是走在市場預期前面引導預期，加強與市場的溝通。
中青報·中青網記者 張均斌 來源：中國青年報
2023年10月31日 05 版
