深圳可能是國內第一座提及“二次房改”概念的城市，早在2018年，便提出到2035年籌建100萬套以上保障性住房的目標，這一目標達成的時間目前已經提前至2027年。深圳還曾明確規劃未來六成人口居住于保障性住房的遠景目標。
在2020年8月的一次演講中，時任深圳市住建局局長張學凡表示，新加坡是深圳學習的榜樣，將來深圳有60％的市民住在政府提供的租賃或出售的住房中。
“深圳提出‘二次房改’早于全國，目標便是解決深圳人地錯配，從而導致住房供需嚴重失衡，進而推動深圳房價不斷上漲的根源性問題。” 國家高端智庫CDI研究員宋丁告訴《中國新聞周刊》，深圳希望效仿新加坡的住房“雙軌制”模式，人才房、安居型商品房分別為商品房售價的60％、50％，形成保障房占據住宅供應總量六成的目標，這一目標遠遠超過過往保障房在新增住房中的占比。
深圳長期以來土地供應不足，城市可以利用的低成本建設空間極為有限，這些都成為深圳頗具雄心的保障房計劃最大的挑戰。2023年，規劃建設保障性住房被列為全國性“三大工程”之一，在不斷加碼的保障房籌建目標下，深圳需要找到增量的來源。
廣東深圳市，位于南山區的龍瑞佳園公租房小區。圖/視覺中國
如何與全國“接軌”
2023年8月底，深圳推出兩個項目的配售人才房702套，申請門檻進一步下調，學歷由此前的本科降低至“申請人具有全日制專科學歷，或者具有中級及以上專業技術資格，且具有中專及以上學歷等”。此外，三人家庭也可申購三房戶型。
這是今年以來深圳第二次降低人才房申請門檻。早在2月底，深圳就將未婚單身人群購買人才房的年齡限制由35歲降至30歲，同時放寬了對共同申請人的戶籍要求。
配售型人才房是深圳住房保障體系的重要組成，以留住人才為目的，符合條件的申請者根據條件的差異進入優先級不同的申請隊列輪候。人才房售價約為同片區商品房的6折，簽訂買賣合同滿10年后，可申請取得住房完全產權。
2022年11月深圳推出第一批人才房，超1.5萬戶家庭選購4422套房源，選房歷時20天，最終僅有1930套被選定，去化率約43.65％。不同區域項目分化嚴重，兩房三房分化也較為明顯，其中龍崗寶龍和大鵬新區的3個項目銷售慘淡，大鵬新區的安居君蘭灣府三房最終選房率只有1％左右，龍崗寶龍的安居顥龍苑三房也僅有22％的選房率。
考慮到一線城市中深圳戶籍的準入門檻相對較低，其實第一批人才房的申請門檻也并不高，需要購房者自身在深圳無房，且具有全日制本科以上學歷或二級以上國家職業資格證書、深圳戶籍以及在深圳繳納社保。
自深圳人才房推出首批項目以來，其較高的棄選率便引發外界關注。在房地產市場整體低迷的原因之外，“十年內禁止交易”的規則被視為主因。
而據深圳樂居統計，2023年人才房的去化率尚可。截至11月底，深圳今年已配售及在售中的人才房項目共有18個，供應總量超1.5萬套，累計超10萬家庭參與申購人才房，已有12個項目售罄，部分進入常態化配售的項目也僅剩少量房源，整體去化率高達80％以上。
在人才房去化率差強人意的情況下，深圳今年兩次下調申請門檻，“去化庫存”的意味明顯，因為人才房也將會停止建設。
2023年7月3日，深圳一次性發布了《深圳市公共租賃住房管理辦法》《深圳市保障性租賃住房管理辦法》《深圳市共有產權住房管理辦法》《深圳市保障性住房規劃建設管理辦法》四個文件，于8月1日正式實施。施行之日起，不再安排建設安居型商品房和人才住房，這距離深圳推出首批人才房僅半年有余。
盡管深圳已宣布不再建設人才房，但結合此前深圳市規劃和自然資源局公布的存量住宅用地清單來看，深圳未來還將有近19個人才房項目入市，總房源達1.4萬套以上。
7月發布的四份文件，意味著深圳的住房保障體系將由當前公租房、人才房、安居型商品房為主，“轉軌”為2021年6月國務院發布的《關于加快發展保障性租賃住房的意見》提出的以公租房、保租房、共有產權住房為主。
其中共有產權房被認為是對人才房、安居型商品房的替代。不過，相比于后兩者10年后可以上市交易的規定，共有產權房封閉性更強。
有接近地方住建部門的人士向《中國新聞周刊》分析，其實早在2014年4月，深圳便與北京、上海、成都、淮安、黃石等5座城市成為首批共有產權住房改革試點城市，但此后一直未能推出共有產權房。“其實一些已經推出的共有產權房項目往往淪為‘雞肋’，因為其只能轉讓給符合條件的對象，并未充分保護購房者產權。”
不過，在8月底國常會審議通過的《關于規劃建設保障性住房的指導意見》中并未提及“共有產權房”，取而代之的是封閉運營的配售型保障房。
宋丁告訴《中國新聞周刊》，關于配售型保障房的模式，目前正處在政策的模糊點上，但是其中有兩點精神被明確：一是通過配售型保障房供應，讓中低收入階層“居者有其屋”；二是讓商品住房回歸商品屬性，意味著未來將取消一系列針對商品住房的限制性措施。“‘14號文’對于配售型保障房某種意義上‘留白’，地方政府進入一個政策研究的階段。”
11月28日，深圳規自局寶安管理局發布的關于寶安區（機場東地區）法定圖則06-11地塊規劃調整的公示中，出現“建設配售型保障性住房”的表述。
此后一天，深圳公共資源交易平臺發布《龍崗區寶龍街道等8個保障性住房項目基坑支護、土石方及樁基礎工程（批量招標）》。值得關注的是，原招標項目名稱為“深圳市第一批配售型保障性住房基坑支護、土石方及樁基礎工程（批量招標）”。這意味著，深圳第一批配售型保障房至少安排了8個項目。
盡管深圳住房保障體系在今年頻頻“轉軌”，但是其并未偏離深圳2018年“二次房改”的目標。
上圖：4月2日，在廣東深圳市龍華區元芬村，居民在增設的籃球場打籃球。中圖：元芬村的一間青年公寓內，租戶張毅掾整理衣櫥。下圖：元芬村青年公寓住戶在社區增設的自習室工作學習。圖/新華
“二次房改”的雄心與現實
2018年，深圳開啟“二次房改”，提出了一個雄心勃勃的目標：到2035年籌建各類住房170萬套，其中帶有政策支持性的住房總量不少于100萬套，占市場供應量的60％左右。屆時，深圳將形成商品房占40％，人才住房、安居型商品房和公共租賃住房各占20％的住房結構，后三種住房便屬于“保障房”。
當時的背景是，深圳房價上漲過快，住房矛盾非常突出。而問題的根源在于土地、住宅供給不足。
2020年以前，在房地產開發處于高峰期的10年間，相比于北上廣等一線城市以及多數二線城市，深圳供地量始終較少。這10年間，深圳住宅用地成交面積431.5萬平方米，居103個城市倒數第四，不到北京的10％、上海的5.8％。
為什么供應這么少？“對于多數中國城市而言，供應土地支撐房地產投資是拉動經濟增長的重要動力。深圳其實也想進行這場游戲，但苦于手中無地。”宋丁表示。
深圳面積不足2000平方公里，其中一半劃入基本生態控制線內，剩余一半可用于開發建設，不足1000平方公里。其中又有近30％的土地，也就是270平方公里被劃入工業區塊線，只能用于發展工業。真正留給包括住宅在內的城市建設用地僅有700余平方公里，已經基本被開發殆盡。
深圳人口與廣州接近，但是市域面積只有廣州的四分之一。以2019年為例，該市全年計劃供應1100公頃建設用地，其中居住用地只占14％，產業及商業用地占32％，且絕大部分居住用地要靠城市更新來完成。
宋丁告訴記者，近年深圳政府能夠供應的“凈地”可能只有十幾平方公里，并且散落在各區，存量最多的坪山區可能也僅有8~10平方公里。這意味深圳不可能像其他城市那樣大手筆供地，也使得深圳對于房地產業的依賴較小，必須押注產業經濟。利用有限的空間，一方面通過提高容積率，如現在推行“工業上樓”提高產業用地效率；另一方面就是依靠更多高新技術產業實現內涵式增長。當一些城市因為此次房地產下行谷底被“套牢”之時，深圳受此拖累較少。
但是，這確實造成深圳住宅用地出讓較少，特別是在2020年之前，最少的一年僅出讓一塊宅地，平時每年出讓宅地數量也不會超過五塊。因此造成人地錯配，人口持續增長，但住宅供應難以跟上。“民間一直在呼吁深圳擴容，但實際上深圳過去較長時間通過住房需求外溢的方式解決人地錯配問題，惠州、東莞承接了大量深圳的外溢需求，東莞一些毗鄰深圳區域的房價甚至高于東莞主城區。”宋丁說。
需求外溢之余，深圳也希望更多挖掘內部增量，一方面是依靠城市更新增加住宅供應，另一方面便是通過二手房市場。“其實深圳二手房源數量很少，此前深圳不足200萬套，有限的供應成為推高深圳房價的源頭。”宋丁說，供需錯配帶來的另一個結果是深圳住宅容積率不斷提升，10年前深圳住宅多為32層，此后逐漸增加至45層、60層以上，甚至75層，只能通過不斷增加的容積率解決供應不足的問題。
深圳一直沒有解決土地供應的瓶頸，直到2020年之后，深圳每年利用土地整備的項目，以及釋放各類主體持有的閑置土地，每年供應近30塊土地，其中便有為住宅用地“補課”的考慮。
土地供應不足也制約著深圳保障房發展。2018年提出“二次房改”前，深圳每年4萬套左右的住宅供應基本以商品房為主，保障房往往只有幾千套，而且保障性住房籌建一直存在一個現象，即無法完成年初承諾的籌建數量。
深圳市原副市長張思平曾撰文稱，2005年~2015年，深圳保障房與商品房建設規模的比例大體為1：9，即商品房建設占深圳住房建設總規模的90％，保障房只有10％。
而按照廣東省住房政策研究中心首席研究員李宇嘉的統計，深圳“十一五”（2006~2010年）、“十二五”（2011~2015年）曾分別計劃建設保障房17萬套、24萬套，但最終均未達成，“十一五”“十二五”保障房的竣工量僅為兩萬套、10.2萬套。其根源便是在劃分有限的土地資源時，沒有將供地大規模留給保障房。
因此在宋丁看來，相比于保障房的具體模式、供應數量與占比等，深圳“二次房改”最重要的意義在于將保障性住房明確為未來住房供應的主體，這意味著包括土地在內各類資源的傾斜。
2018年，深圳曾定下2035年籌建100萬套保障房的目標，不過這一目標達成的時間目前已經提前至2027年。“因為按照原計劃已經不足以滿足需求，必須加大籌建數量、縮短籌建時間。”宋丁說。
深圳市住房建設局相關負責人表示，2021~2027年全市將累計新增建設籌集保障性住房100萬套（間），覆蓋約350萬~400萬人。預計到2035年，保障性住房覆蓋人群將達到約500萬人，約占全市常住人口的26％。短期內深圳保障房的籌建不斷“加碼”，但問題是，深圳如何發掘增量？
深圳龍華區公租房項目龍悅居小區內的住戶。圖/視覺中國
何處尋增量？
在2022年發布的住房十四五規劃中，深圳提出建設籌集住房89萬套（間），包括商品房35萬套、保障性住房54萬套（間）。近期，深圳調整了保障性住房目標，從原先的54萬套（間）調整為不少于74萬套（間），增加的20萬套（間）均為保障性租賃住房。
這一規劃目標分解到2023年的任務是，建設籌集保障性住房18.5萬套（間），其中：公租房1萬套（間）、保障性租賃住房16萬套（間）、共有產權房1.5萬套。
在深圳新版住房保障體系中，保租房占據最為重要的位置。宋丁告訴記者，“保租房籌建需要策略，因為新建受制于土地供應并不現實。”
深圳光明區的長圳公共住房項目。圖/視覺中國
深圳找到的一條重要途徑是城中村改造。廣東省公寓協會會長劉昕告訴《中國新聞周刊》，2023年中央提出推動新一輪城中村改造，其實重點便是在大灣區，因為不同于北京、上海已經將大量土地收儲，廣州、深圳因歷史遺留問題仍有大面積城中村。
深圳近2000萬人中有1200萬人居住在租賃住房中，其中八九百萬人居住在城中村，意味著深圳人口的近一半居住在城中村，而深圳擁有正規商品房的人不到總人口的30％，與北上廣動輒百分之六七十的住房自有率無法相比。
但對于將城中村改造為保租房的必要性存在爭議，外界認為城中村房源本就是“天然的保障房”。
今年年中，深圳白芒村的“統租事件”引發大量關注。“統租”的本質便是為了提升白芒村的居住品質，同時也為了籌集保租房，南山區國資委直屬的深圳市深匯通投資控股有限公司（下稱“深匯通”）號召白芒村業主將房屋統一租給深匯通，深匯通將房屋改造之后再對外出租，而其中一部分改造完成的房源會納入保租房范疇，但是遭遇租客抵制。
宋丁解釋稱，考慮到現有城中村環境與配套較差，一些初到深圳的群體可能不愿租住，從而導致這些人離開深圳。另外租賃人口其實最為關注房租、水電費用的收取，國企取代原本的“二房東”或村民運營城中村房源，可以更好地穩定租金漲幅。“城中村改造有其必要性，白芒村統租的方向是對的，只是操之過急。短期內讓5萬余名租客全部搬離，面臨尋找新住所、孩子上學等一系列問題。”
城中村改造主要分為兩種模式，一種是由開發商以市場化的方式推進，但因為高昂的拆遷成本，這種模式顯然難以為繼，推進速度較慢，而且較高的成本也使其難以作為保障房運營。另外一種方式主要由國有企業介入，進行綜合整治，修建配套設施，對少量房屋拆除重建，這是未來城中村改造的主要路線。
深圳近年來逐漸轉向第二種城中村改造模式。2019年，《深圳市城中村（舊村）綜合整治總體規劃（2019-2025）》對外發布，劃定了全市城中村綜合整治分區范圍，其中福田、羅湖和南山綜合整治分區劃定比例不低于75％，其余各區不低于54％，規定綜合整治分區內的城中村不得拆除重建，同時由各區政府直接投資對納入綜合整治的城中村進行基礎設施改造。
此后，城中村的一個重要方向便是規模化租賃。
當時比較大規模推進的是萬科的“萬村計劃”，通常簽約城中村20％左右的房子，提高每間房子的標準，再配置電器等設施。改造之后，出租給白領群體、高收入的藍領群體，租金當然會適當增加。但是會引發剩余80％房源業主自發進行改造，這就間接抬高了整個村的租金，導致類似的計劃被叫停。
宋丁認為，政府希望將城中村房源改造為品質更好的租賃住房，但是交由房企以市場化的方式推進，自然會將改造成本體現于租金上漲，但是中低收入群體對于租金又極為敏感，“租金相比于居住環境會放在第一位考慮，導致萬科的‘萬村計劃’最終夭折。”
誰來進行改造至關重要，讓村民主動將城中村房源“納保”缺少動力，而鑒于市場化主體的逐利性，必須以國企，或是國企與民企的聯合體介入改造。宋丁告訴記者，目前深圳的策略是在盡量短的時間里實現城中村改造全覆蓋，也就是不要一個城中村只改一半，另一半不動。
宋丁曾對深圳城中村改造保租房較為成功的元芬村案例進行調研。他告訴記者，“國企會逐步租下城中村房源，如深圳元芬村房源便是國企持有40％，二房東持有40％，村民自持20％，未來國企持有的房源比例還會上升。而且往往會付給原住村民更高的房租，甚至是原有租客房租的一倍，因此在原住村民處一般不會遇到阻力。即使是在今年的白芒村統租爭議中，幾乎沒有原住村民反對的聲音，更大的阻力來自于‘二房東’，因為統租直接傷害其利益。”
當國企以更高租金租下城中村房源，再進行改造，如何在確保租金相對較低，且漲幅受限的情況下盡量實現收支平衡？
宋丁告訴記者，國企依然有降低成本、增加利潤的空間。比如重新進行空間布局，將單間房屋面積變小，普遍縮小幾平方米至十平方米，從而可以改造出更多房間。再比如可以通過“地內損失地外補”的方式，政府會將城中村配套服務設施的運營也交給負責改造的國有企業，類似香港地鐵用物業租賃的收入填補地鐵運營的虧損。從元芬村的案例來看，國企基本可以達到收支平衡，甚至微利的狀態。
中央財政也進行了部分支持。2022年年底，財政部發文支持深圳在財政政策體系與管理體制方面探索創新，提及了中央財政加大推動深圳住房供需問題解決的支持力度。元芬新村規模化租賃住房改造項目便納入中央財政支持住房租賃市場發展試點資金補助范疇，獲得補助資金2334.8萬元。
今年，深圳計劃通過規模化品質化改造提升城中村，籌集5.2萬套（間）保障房，占全市年度計劃建設籌集保障性住房18.5萬套（間）的近三成。
在深圳有限的城市空間中，城中村房源改造甚至被受訪者認為是較低成本供應保障房為數不多的選擇。
發于2023.12.25總第1122期《中國新聞周刊》雜志
